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2024年11月24日
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再創30年的輝煌：深圳建設現代化國際化先進城市的戰略選擇
作者簡介：樊綱（1953—）：現任綜合開發研究院（中國深圳）院長，中國經濟體制改革研究基金會秘書長，國民經濟研究所所長，北京大學、中國社科院教授，博士生導師。研究方向：宏觀經濟、制度經濟學暨“過渡經濟學”。
[摘要]深圳未來30年的路怎么走，也是全國人民十分關心的問題。建議提高資源效率，樹立建設3000萬人口大都市的宏大目標；“五體并重”，發展與大都市相匹配的均衡產業結構；率先推進農民漸進市民化；改善城市管理系統，提升城市化質量；從外向型經濟模式向開放型經濟模式轉型；積極推進深港緊密融合，加快深圳國際化進程；向體制改革要效率要發展要穩定要和諧；深圳今天也要向全國各地學習。
[關鍵詞]深圳 30年 輝煌 戰略選擇
在過去的30年，深圳創造了人類城市發展史上的奇跡，從一個邊陲小鎮，迅速發展成為中國具有重要意義的特大城市，其高速成長，在世界上沒有任何一個國家能夠與之比肩。但是，這種高速成長在給深圳城市發展帶來巨大成功的同時，也給未來帶來了成長的隱憂。深圳未來30年的路怎么走，如何破解一系發展制約和難題，實現第五屆黨代會提出的“加快建設現代化國際化先進城市”的戰略目標，這不僅是深圳關心的問題，也是中央和全國人民十分關心的問題。作為一家“立足深圳，面向全國，走向世界”的研究機構，我們利用自己長期對深圳改革與發展的關注、感知和研究積累，集全院之力，形成如下觀點與建議，為深圳未來30年的戰略選擇盡一份綿薄之力。
提高資源效率，破除“承載力”迷信，樹立3000萬人口大都市的宏大目標
進入本世紀以來，由于環境惡化、城市擁擠、房地產市場泡沫等問題的出現，土地、水源、環境、資源、人口等方面的“承載力難以為繼”，成了深圳的一個熱門話題。深圳究竟還能不能繼續發展，能不能產生更大的經濟收入，創造更多的就業，能不能承載更多的人口，建設更大的城市……，這些都是深圳建設現代化國際化先進城市必須回答的問題。
資源永遠是稀缺的。世界經濟發展史顯示了一種“反?！钡囊幝?，那就是資源更為稀缺的地方往往發展得更好，能養活的人口更多，生活質量更高。深圳地處沿海，緊鄰香港，背靠珠江三角洲，有著全中國最為得天獨厚的地理位置和交通便利。與香港、新加坡相比，土地資源更為充裕，如果我們的土地利用效率能夠提高到相應的水平，完全可以滿足比現在大幾倍的生產需要和居住需要。比起多數北方內陸城市，我們的水資源也更為豐富的，環境保護也容易的多。“承載力不足”的觀點對于我們重視提高資源利用效率、減少資源浪費、重視環境保護等等，有著積極的意義，但是它們不能構成深圳不能做得更大、發展得更好的理由。深入的分析表明，深圳的發展潛力還遠遠沒有用完，完全可以通過改進管理、提高效率，突破資源的約束和增長的瓶頸，大幅度提升承載力、經濟總量和發展質量。
世界各國現代化的發展歷史都表明，現代化的進程，包含著內陸地區人口向沿海遷移的過程，因為沿海地區的優越條件使其可以創造出更多的就業與收入。中國只有很小的一片沿海，深圳這樣一塊“黃金寶地”，如果不能容納更多的就業與人口，就是沒有為中國的現代化履行我們應盡的歷史責任，中央政府也是不會滿意的。
因此，深圳人不應小富即安、不思進取，而是要在歷史輝煌的基礎上，樹立今后30年建成3000萬人口特大都市（達到香港今天建成區承載人口水平）、GDP提高10倍（達到東京今天的水平）的宏大的目標，并為此而腳踏實地，從現在開始，就積極推進體制改革，改革城市管理和城市規劃，改善資源配置和提高資源利用效率，為實現這一理想而努力奮斗?？梢灶A見的是，30年后，上海，北京，天津，廣州，甚至重慶，主城區都可能是3000萬人口的特大城市，深圳沒有理由不在此行列之內，而只能爭取在這之中爭當先進城市！
從現實出發，采取“五體并重”的戰略，發展與大都市相匹配的均衡產業結構
建設現代化國際化先進大都市需要與之相匹配的產業結構及其功能布局。而現代發展經濟學告訴我們，一個區域有競爭力、可以持續發展的產業結構，只能是與其生產要素的結構相適應。
毫無疑問，我們要發展高新科技和高新產業，為此就要發展教育、鼓勵創新，發展科研。但是中國現階段的基本國情是70%以上的勞動力只受過中學以下的教育，科技創新體制相對落后。深圳有較為優越的條件吸引更多的人才，科技創新體制較為領先，今后也應繼續在這方面努力。但是，教育的發展需要一個較長的過程，全國各地也都在努力吸引人才，最終我們也很難很快突破現有人才的瓶頸。
從市場需要的角度看，全球金融泡沫破裂、金融危機爆發之后，歐美等發達經濟體的增長速度放慢，今后世界市場的新增需求，80%將主要是來自包括中國在內的新興市場國家的需求，來自新興中產階級住房、汽車等消費需求和城市化進程中基礎設施建設的投資需求。而這些新增需求基本上都屬于傳統需求，即對傳統制造業和服務業產品的需求。金融危機之后，美國等發達國家也開始采取回歸制造業和傳統產業等實體經濟的增長戰略。作為一個發展中國家，我們就更要從現實出發，一方面繼續發展現在仍有競爭力的傳統產業，從中要規模、要增長、要就業、要稅收，另一方面樹立遠大目標，積極發展有利于科技創新的市場體制，利用有限財力，扶持高新科技產業的發展，培育新的增長點。
產業結構優化是一個相對的概念，服務業比重并非越大越好，產業等級并非越高越好，技術水平并非越尖端越好。因此，深圳產業結構優化調整的方向應該是形成高新技術產業、現代服務業和傳統優勢產業共同發展、相輔相承的格局，打造一個 “五體并重”的超大型產業綜合體。基本思路應該是多元產業均衡發展，采取“五體并重”的戰略：新興產業與傳統產業并重、研發設計與加工制造并重、國內市場與國際市場并重、現代服務與先進制造并重、都市產業與周邊生產并重。
順應大勢，創新體制，率先推進農民漸進市民化的進程
城市化是未來30年中國經濟增長的主要動力，而“農民工市民化”則是中國城市化進程中的一個大趨勢。那種只利用農民工的青壯勞動力，而設置障礙阻止農民進城市民化的作法，不僅對新一代的農民工而言難以為繼，也將與國家城市化的大趨勢與大政策背道而馳。深圳應該率先推進農民工市民化進程，為中國城市化發展做出應有的貢獻。
同時，我們不能只看到農民工市民化，會要求政府增加公共產品和公共服務的供給，會增加政府財政支出，更要看到農民市民化對一個城市的發展所帶來的各種利益。對于當前中國國情而言，農民工這個龐大的勞動大軍，是為一個城市創造產值、創造稅收的基本力量。在經濟發展的現階段，我們還離不開傳統制造業和一般服務業，我們也就必須創造條件繼續吸引新一代的農民工進城就業，否則我們的經濟就可能萎縮，我們的稅收就難以增長以支撐城市發展的需要。農民工未能市民化，不常住下去，總處在流動的狀態，我們就很難發展職業教育和技能培訓，使常住勞動力的素質不斷提高，也就很難發展起新興科技產業，形成新的增長動力。農民工市民化，常住下來，他們就會將更多的收入用于當地消費，購置資產，從而擴大當地的市場，促進當地產業和服務業的發展。農民工市民化，流動性減小，在城市安居樂業，更有利于緩和利益沖突，有利于城市的治安與和諧。
我們當然要考慮財政負擔問題。特別是，如果僅僅通過擴大戶籍人口，按照目前“戶籍貴族”的標準來為新增的戶籍人口提供公共產品，財政負擔會過于沉重，每年新增的戶籍人口一定極為有限，農民市民化的進程也會極為緩慢，根本無法應對現實的需要。為此，我們提出的建議是：
“農民工市民化”，要淡化戶籍制度，強化常住人口概念；一方面基本穩定（不再增加）戶籍人口的人均公共品供給的水平，另一方面將有限的資源，向非戶籍常住人口傾斜，以一種相對較低的標準（比如養老保障的標準與農民工較低的收入相適應），向較大量的常住非戶籍人口提供部分公共品（比如先從社保和子女教育、職業培訓入手，逐步增加醫療服務、就業保障和住房保障），積極（立即開始）但是漸進地推進市民化的進程，既從現實財力出發，又順應城市化的大勢所趨。
“農民工市民化”，也要求我們在城市發展規劃和戰略上統籌兼顧。城市化既然是農民進城、低收入的農民工進城的過程，我們就要在城市發展規劃中充分考慮低收入階層的實際需要，比如，為了滿足低收入階層的住房需要，我們就要慢一點拆除舊房子，在改造城中村、城邊村、關外村的時候，就要考到那里的房子也許正是現階段新增人口能夠住得起的房子。低收入階層能夠安居樂業，與高收入階層在一個城市中相得益彰，我們的城市化進程就能夠更加和諧順利。
統籌協調，以大都市理念改善城市管理系統，提升城市化質量
建設現代化國際化先進大都市，公共交通、供排水、供電供氣、生態綠化和環境衛生等城市硬件的管理水平是考量政府治理能力的核心內容。在當前和未來，深圳面臨的重大挑戰是：如何迅速破解有城市化率而沒有對應的城市化質量的問題，如何以現代化理念，實現城市硬件管理的完善和提升，形成城市各種功能之間的銜接與配套，保障現代城市的有序運行。我們認為，深圳應該以真正意義上的“大城市”為發展理念，通過系統化規劃、多元化供給、統一化監管三個方面的努力，完善和提升深圳城市硬件管理的質量，形成一種良性的發展機制，進而發揮城市化巨大能量，為全國城市化可持續發展做出表率。
城市發展的一個重要特點就是：任何一個方面的公共品和公用品的供給，都是一個具有高度系統性、與其他方面高度相互關聯的子系統，不可能“獨善其身”；任何一個子系統的改善，都不可能脫離其他子系統相應的配合與調整。因此，城市系統管理的改善，要求有高度的統一性、協調性，不能由部門各自為政、單獨完成，而需要由城市最高管理者進行集權式的統一調度、統一協調。
為此，我們建議，由市委市政府最高領導直接統籌城市治理系統的改革與完善（可以建立類似北京“首都規劃建設委”那樣的跨部門、超部門、由中央直接抓的“城市系統管理委員會”），打破各子系統各自為政的模式，在一段時間內（比如一年）集中治理某一方面的公共服務系統，通過各方面的協調整治，加以完善；一個方面接一個方面逐步展開，用5年的時間初步實現各子系統在大系統內的協同運行。
進一步擴大開放，從外向型經濟模式向開放型經濟模式轉型
胡錦濤總書記在深圳經濟特區建立30周年慶祝大會的講話中，要求深圳全面提升開放型經濟水平，這對于深圳的未來發展意義十分重大。由于歷史原因，深圳在發展方式上主要采取了外向型經濟模式，這種模式至今沒有多大的改變。金融危機給深圳上了重要的一課，斷開了主要依靠發展外向型經濟的強大慣性。但對于深圳這樣一個靠開放發展起來的城市，只有進一步開放才能解決它所有的發展問題。向開放型經濟轉型，率先探索開放型經濟這種更加開放的發展模式，在未來發展中做好開放這篇大文章，進一步擴大開放，以完善開放型經濟體系來統領發展全局，才能真正體現特區之特，才能在更大的范圍調配資源，全面解決承載力問題。
積極推進深港緊密融合，加快深圳國際化進程
深港合作是深圳過去 30 年取得巨大成功的重要動力，在未來，深港合作仍將是推動深圳再創輝煌的不竭源泉。深圳要實現現代化國際化先進城市的遠大目標，同樣需要在新形勢下推進深港緊密融合和一體化發展。我們判斷，未來 5～10 年深圳經濟總量將有可能達到甚至超過香港， 從而導致深港合作的性質、領域、方式和內容發生根本性變化，雙方將會在更為對等雙向的基礎上展開合作，深港合作將邁向更為成熟的新臺階。根據這一歷史性變化，我們認為未來深港緊密融合重點在于提升合作目標、拓展合作領域、創新合作機制三大方面，既包括打造港深都會示范區、銜接城際功能、完善跨境服務體系、培育創新創意創業深港都會區等具體措施，也包含組建深港都市規劃機制，建立類似歐盟一體化進程中出現的共同市場，確立深港公共服務標準，構建城際公共事務協同機制和法律保障制度等合作體制的創新。
高舉特區大旗，向體制改革要效率，要發展，要穩定，要和諧
體制改革是深圳前 30 年的根本動力和解決發展問題的基本手段。在今天，深圳站在 GDP 即將邁上萬億、人口已經超過千萬的新歷史起點上，面臨各種各樣的發展的難題，進一步深化改革將顯得尤為重要。
從經濟發展方面看，今后30年世界市場的競爭將更加激烈，各方面的約束條件更加嚴峻，保持增長更加困難，如果不能通過體制改革，包括企業、金融、投資、地產、科技研發等方面繼續深入改革，提高效率，促進創新，我們的增長速度就會放慢，我們的企業就不能成長壯大，許多發展的根本問題就無法解決。
從社會發展方面看，今后30年，在工業化、城市化完成之前（甚至之后的一段時間）很可能是收入差距繼續擴大，各種社會矛盾變得更為復雜的階段；收入快速增長的好處，被差距拉大的壓力所掩蓋，社會會變得更加焦慮、敏感、緊張。歷史上其他國家發展到這個階段也進入了一個容易發生社會動蕩的時期。全國如此，深圳由于過去在經濟發展、城市化等方面先行一步，很可能會率先遇到一系列的社會問題。正是在這個意義上，社會體制（社會保障與分享制度）、行政體制（政府執政方式，公共服務的效率與公平等）、政治體制(社會各利益集團之間的制衡，利益表達機制等)方面的改革，在今后就不再是可有可無，而是成為保持穩定、促進和諧的必須。
事實上，深圳今后能否真正在體制上保持先進性并將此先進性轉化為經濟持續發展和社會和諧穩定，從根本上將取決于深圳能否在全國的體制結構內，發揮政治智慧和積極進取的特區精神，在政治體制改革方面取得進展。我們認為，從現實出發，深圳可以首先在以下幾個方面進行積極的探索：
1．加強人民代表大會的作用，開始在基層按一定比例試行專職代表制度，且專職代表由差額競選制產生；
2． 在基層建立非專職人大代表工作站，使他們更多地為選區服務；
3．制定政治協商規程，進一步發揮各民主黨派的作用；
4．將相關利益集團參與政策制定的過程制度化，發揮民間組織的積極作用；
5．逐步拓展建立更加廣泛的但可控的利益表達與反饋機制，在各個領域內推廣由政府參與的各種協商機制，并將其日常化；
6．在擴大社會保障體制覆蓋面的同時，鼓勵各種民間社會扶助機制的發展。
深圳今天也要向全國各地學習
30年來，深圳為全國提供了為數眾多的改革創新經驗，全國在向深圳學習，學去了深圳許多體制與政策，促進了全國的“體制趨同”，也學去了深圳的創新精神，在各地都創造出了許多改革與發展的新招、高招，而且許多地方都是精神振奮、干勁十足、千方百計進行改革創新，也都因此在很多領域里有了新的發展。這種在全國范圍內全方位改革開放的格局和萬馬奔騰的局面是對深圳特區作用的充分認可，體現了深圳在全國的地位和貢獻，但也對深圳提出了挑戰：在特區的許多制度政策以及特區精神普及化的新形勢下，深圳如何在改革開放方面繼續保持領先優勢？
深圳特區除了繼續充分利用好特區自主權（包括立法權）的優勢、進一步努力在各個領域里先行先試之外，保持先進的一個重要方法就是以開放的精神、謙遜的態度向所有的人學習一切對我們有益的新體制、新政策、新方法。過去我們向國外學，向香港學，現在我們也要進一步向上海學、向北京學、向濱海新區學，向重慶學，向一切地區學習，借鑒一切新鮮的東西，汲取營養，以此作為我們繼續進步、保持先進的基礎與起點。不思進取往往來源于不知先進。別人有一點做得比我們好我們也要努力向他們學習，才能使我們在整體上更加先進。
這里一個具體的建議首先就是學習其他城市組織干部到深圳來考察與培訓的機制，也向其他城市派出我們的干部進行考察與培訓。
紀念深圳特區30年的最好形式是思考下一個30年如何發展。我們真誠地希望并祝愿深圳人能夠在今后30年里樹立宏大目標，繼續高舉特區旗幟，發揮特區精神，用好特區優勢，不斷保持先進性，在中華民族的騰飛中，再創30年的輝煌！
