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2024年11月24日
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增減掛鉤節余指標流轉交易，階段性成績斐然。
據中國國土資源報消息，9月25日，國土資源部在媒體座談會上透露，2016年2月至2017年6月底，全國已有13個省份開展增減掛鉤節余指標流轉交易，流轉收益達334.53億元。
一直以來，增減掛鉤節余指標流轉交易被認為是促進土地利用結構優化的重要途徑。從目前的試點結果經驗來看，盡管范圍還只局限于貧困試點地區和省域內流轉，已經對扶貧攻堅起到了良好的推動作用，用于扶貧開發工作。
有觀點認為，土地指標使用權流轉已經具備了向更大范圍推廣的可能。這將對土地整治實現數量、質量和生態三位一體的綜合效益，提供巨大幫助。
增減掛鉤政策不斷松綁
城鄉建設用地增減掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，保證項目區內各類土地面積平衡，實現建設用地總量不增加、耕地面積不減少等目標。
華中師范大學中國農村研究院院長鄧大才告訴21世紀經濟報道，在貧困地區試點集體建設用地的指標流轉交易，其落實基礎是增減掛鉤制度的建立，其來源主要是農村騰退宅基地而結余的集體建設用地指標。開展增減掛鉤節余指標在一定區域內的流轉交易，有利于完善土地市場，搞活農村資源，特別是貧困地區的農村資源。
從改革歷程來看，增減掛鉤節余指標流轉交易的推動，是一個不斷“松綁”的過程。
2011年，國土資源部在《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》中明確提出，嚴禁跨縣級行政區域設置掛鉤項目區。
隨著農村改革的深入，是否在更大的范圍內允許增減掛鉤結余指標流轉，在爭論中逐漸清晰。2015年12月， 中共中央、國務院在《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中指出，要利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。2016年，國土資源部印發了《關于用好用活增加掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，允許集中連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用。
同年，財政部發文明確表示，從其增減掛鉤項目所在省份利用節余指標供應國有建設用地，未超過國土資源部下達增減掛鉤周轉指標的，視同已開墾耕地，可以不繳納新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費。
這一規定迅速得到各地的積極響應。截至2017年第二季度，四川省的巴中、涼山等市州，增減掛鉤節余指標已協議流轉2.29萬畝，流轉收益67.78億元。安徽省金寨縣在宅基地改革中利用增減掛鉤政策，將宅基地制度改革中節余的1.09萬畝農村建設用地指標，以每畝45萬元流轉到合肥、馬鞍山、滁州等地，實現交易近50億元。河南省以增減掛鉤節余指標流轉為基礎，推出宅基地復墾券交易，累計實現宅基地復墾券交易2.58萬畝，交易金額49.69億元，惠及十多個貧困縣。
其中，河南推出的宅基地復墾券，是指符合國家規定條件的集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣以及貧困老區等縣騰退的農村宅基地及其他農村集體建設用地（指可拆舊復墾為耕地的建設用地），扣除自身安置用地后節余的農村建設用地指標（指城鄉建設用地增減掛鉤節余指標）。
與國有土地出讓類似，復墾券通過網上競拍、現場搖號、熔斷成交等方式交易。2016年底在鄭州舉行的首批宅基地復墾券拍賣會，總成交額就達到了18.4億元。
專家呼吁擴大流轉范圍
在安徽建筑大學房地產研究所所長李國昌看來，增減掛鉤節余指標流轉交易的最大內涵，在于提升土地利用效率，實現土地價值的最大化利用。
21世紀經濟報道記者注意到，盡管國土資源部曾明確提出，地方應適當減少節余指標流入地區新增建設用地安排，經營性用地盡量要求使用增減掛鉤指標，以提高增減掛鉤節余指標收益。但在一些落后省份，受限于用地規模、市場價格等因素，流轉并不活躍。
一位西部地區國土資源部門官員告訴21世紀經濟報道，在經濟發展相對落后的當地，整理出來的用地指標在該省的流轉價值遠遠低于沿海地區。
因此，多位受訪人士均表示，應當考慮擴大增減掛鉤節余指標流轉交易范圍，一方面不局限于在特定地區用于扶貧開發，另一方面流轉范圍可以從省域擴大為全國。
8月份，中國國際經濟交流中心副理事長鄭新立在一次研討會上指出，要建立城鄉統一的建設用地市場，必須建立農村建設用地減少與城市建設用地增加的市場轉換機制。通過市場交換和土地規劃部門跨區域的調節，既使退出宅基地的農民獲得財產性收入，又能滿足城市新增建設用地的需要，降低城市房地產價格。同時，應當建立全國統一的建設用地市場，把中部地區農民工退出的農村建設用地指標出售給沿海地區。
鄭新立表示，為了解決土地占好補劣和農產品運輸成本的問題，應當以每畝土地標準的產量來確定土地當量，再乘以運輸成本系數，然后進行交易。運用市場機制，總能找到補償辦法。
鄧大才則認為，從實踐情況來看，省域內增減掛鉤節余指標流轉，在實際流轉過程中的問題不大，但還需要從頂層設計上加以完善。同時，要嚴格監管土地整理過程，防止出現“假指標”，保證整理后的土地達到征地使用標準。在資金使用方面嚴格保證農民利益，采取農民自治的方式，把資金用好，切實促進農村發展。
