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2024年11月24日
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作者簡(jiǎn)介：
現(xiàn)任職務(wù)：中國(guó)綜合開(kāi)發(fā)研究院理事、城市經(jīng)營(yíng)研究中心主任研究員。中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事、中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)高級(jí)會(huì)員、清華大學(xué)-麻省理工學(xué)院城市思想者研修計(jì)劃首席學(xué)監(jiān)、北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院客座教授、深圳市城市化研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、深圳市政府決策咨詢專家等職務(wù)。
研究項(xiàng)目：2000年創(chuàng)辦綜合開(kāi)發(fā)研究院城市經(jīng)營(yíng)研究中心，主持的城市戰(zhàn)略與城市經(jīng)營(yíng)研究咨詢項(xiàng)目有：《漳州市城市化戰(zhàn)略》、《深圳2030年發(fā)展策略-城市功能演進(jìn)與土地經(jīng)營(yíng)策略》、《順德新城區(qū)發(fā)展策略》、《重慶永川市城市化發(fā)展戰(zhàn)略》、《山東德州開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略》、《深圳市寶安區(qū)城中村改造戰(zhàn)略》等。
讓生態(tài)移民揣著“地票”進(jìn)城
李津逵
隨著生態(tài)移民下山進(jìn)城的用地指標(biāo)，多少有些象過(guò)去在食物短缺時(shí)“糧票”的作用。現(xiàn)在，建設(shè)用地需要總量控制，每個(gè)走進(jìn)城市的生態(tài)移民又需要包括住房在內(nèi)的最低保障，我們不妨建立“地票”，也就是隨著生態(tài)移民轉(zhuǎn)移的用地指標(biāo)，使得到這些指標(biāo)的城市具有接受移民的積極性。
生產(chǎn)移民最終應(yīng)當(dāng)走進(jìn)城市
不論是三江源的退牧還草，還是三峽庫(kù)區(qū)的退耕還林，所由產(chǎn)生的生態(tài)移民，其實(shí)是當(dāng)大自然向人類發(fā)出生態(tài)警報(bào)之后，人類自覺(jué)地從那些邊際生態(tài)壓力最大的地方撤出自己的部分成員，讓他們轉(zhuǎn)向生態(tài)壓力相對(duì)較輕的地區(qū)。
在同樣的生活質(zhì)量下，什么地方是人類對(duì)自然邊際壓力最小的地方呢？換句話說(shuō)，什么地方人類的生態(tài)足跡相對(duì)最小呢？是城市，特別是處于江河下游、沿海地區(qū)的大城市。由此來(lái)看，推動(dòng)城市化的動(dòng)力，不僅是人類成員聚集而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，還有來(lái)自生態(tài)的壓力。不僅有一只“亞當(dāng)斯密之手”，還有一只“馬爾薩斯之手”。
筆者曾經(jīng)在渝西地區(qū)調(diào)研中，看到了一個(gè)發(fā)人深思的現(xiàn)象。有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)接收了64戶288名來(lái)自三峽庫(kù)區(qū)的移民。按照政策，當(dāng)?shù)卣疄槊繎粢泼裆w好了住房，調(diào)整出耕地。但是，移民中真正居住下來(lái)從事農(nóng)業(yè)的不足10%。剩下的90%，或者是在庫(kù)區(qū)家鄉(xiāng)的縣城里，或者是到其他的大中城市里去打工了。由于生計(jì)的原因，他們選擇了到城市中去打工，而不是定居到我們一廂情愿地為他們安排好的新家園中。這個(gè)觸目驚心的事實(shí)告訴我們什么呢？
首先，從就業(yè)轉(zhuǎn)型來(lái)說(shuō)，有時(shí)候農(nóng)轉(zhuǎn)農(nóng)比農(nóng)轉(zhuǎn)非更難。這些移民以往居住在三峽庫(kù)區(qū)的奉節(jié)縣，那里盛產(chǎn)柑桔，擁有幾十萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)的柑桔林。農(nóng)民所擁有的柑桔種植技術(shù)和這片林地結(jié)合起來(lái)，就可以過(guò)上初步的小康生活。但是，當(dāng)他們面對(duì)一片不熟悉的土地，需要從頭學(xué)習(xí)種糧、種菜時(shí)，其難度之大超出我們城市人的想象。有一個(gè)移民找到市領(lǐng)導(dǎo)，說(shuō)我只會(huì)種柑桔，能不能為我安排一片柑桔林來(lái)種呢？其實(shí)，改變種植作業(yè)的習(xí)慣之難，遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過(guò)他們扛著棒棒走進(jìn)城市去打工。對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，城市比起不熟悉的農(nóng)村更適合生存。
第二，從生態(tài)壓力來(lái)看，農(nóng)轉(zhuǎn)農(nóng)沒(méi)有根本緩解人與自然的矛盾。在前述接收移民的那個(gè)地方，農(nóng)村的人均耕地也只有1畝左右。在這樣的人均耕地水平下，憑著務(wù)農(nóng)，無(wú)論如何也奔不到小康。而新增的農(nóng)業(yè)人口又加強(qiáng)了人地矛盾，從根本上推延了這個(gè)地區(qū)農(nóng)民脫貧奔康的進(jìn)程。
第三，從人口遷徙的方向來(lái)看，政策的指揮棒偏離了人民群眾的意愿，農(nóng)民在生態(tài)上做出了惠及全市乃至全國(guó)人民的貢獻(xiàn)，一無(wú)所有地走進(jìn)城市，卻在不相干的地方就擁有了一塊農(nóng)地與農(nóng)宅，結(jié)果是政府“頭疼醫(yī)腳”，農(nóng)民“種瓜得豆”。
這種令人痛心的現(xiàn)象背后，隱含的還是城鄉(xiāng)之間的偏見(jiàn)與歧視。城是城，鄉(xiāng)是鄉(xiāng)。鄉(xiāng)村中的移民只能到另外的鄉(xiāng)村去，而不能走進(jìn)城市。
長(zhǎng)期以來(lái)，我們就是這樣關(guān)起城市的大門(mén)搞建設(shè)移民和生態(tài)移民。在三峽庫(kù)區(qū)，淹沒(méi)線以下的移民或者是就地后退上山，或者是遷移到其他地區(qū)的農(nóng)村。其結(jié)果，不僅城鄉(xiāng)矛盾加深，人與自然的矛盾也越發(fā)的逼仄。其實(shí)，人與自然之間的統(tǒng)籌是五個(gè)統(tǒng)籌中最高層次的統(tǒng)籌。區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只有服從這個(gè)最高層次的統(tǒng)籌，才能找到出路。生態(tài)移民最終一定要走進(jìn)城市，這才是符合人與自然和諧共處的大原則。因此，我們必須打開(kāi)城市的大門(mén)，接收生態(tài)移民。
讓城市樂(lè)于接受生態(tài)移民
長(zhǎng)達(dá)60年的和平發(fā)展，已經(jīng)使中國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口增長(zhǎng)到前所未有的水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際收益大大遞減。地處渝東、三峽庫(kù)區(qū)的一個(gè)山區(qū)縣里，全縣人口52萬(wàn)人，耕地45萬(wàn)畝。但是當(dāng)我們走進(jìn)這個(gè)縣就可以發(fā)現(xiàn)，一方面山青水秀、谷幽澗深，另一方面大量的梯田已經(jīng)爬上了高山陡坡。全縣的耕地中，大約有三分之一處于25度以上的坡地，是人類超越大自然容許范圍開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)用地，最終應(yīng)該退耕還林。
城鎮(zhèn)的情況又如何呢？1.2平方公里的縣城，已經(jīng)住滿了4.5萬(wàn)人。這個(gè)縣在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，有的三個(gè)鄉(xiāng)合并成一個(gè)鄉(xiāng)。然而要在這三個(gè)鄉(xiāng)的中間地帶另選新址建鄉(xiāng)政府的時(shí)候，縣委書(shū)記和縣委辦主任親自下基層，也沒(méi)有找到一塊合格的平壩子。最近，縣城里強(qiáng)制拆遷了一百多戶人家，原因是他們居住的地方屬于“巖崩地帶”。在這個(gè)山清水秀，鳥(niǎo)語(yǔ)花香的地方，我看到了人與自然的貼身肉搏。
估算一下，按照糧食的產(chǎn)量與單價(jià)，若要達(dá)到低水平的小康，農(nóng)業(yè)的規(guī)模化至少要求勞均20畝土地。這樣算下來(lái)，全縣可以承載的農(nóng)業(yè)人口也就是5萬(wàn)人。如果全縣所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能容納15萬(wàn)的城鎮(zhèn)人口，也就意味著，這個(gè)縣的生態(tài)承載力只有20萬(wàn)人，至少應(yīng)該移出30萬(wàn)生態(tài)移民。其實(shí)，在大躍進(jìn)的1958年，這個(gè)縣的人口只有30萬(wàn)人。因此，既使移出30萬(wàn)人，剩下20萬(wàn)人，這個(gè)山區(qū)的縣也并不是一個(gè)生態(tài)的烏托邦。
但是，要接受這些生態(tài)移民，城市的積極性從哪里來(lái)呢？我們看到，幾乎所有的城市都不拒絕作為勞動(dòng)力的生態(tài)移民，因?yàn)榫蜆I(yè)自理、吃飯自理、住房自理。城市得到了勞動(dòng)力所創(chuàng)造的工商稅收，卻不承擔(dān)對(duì)這些勞動(dòng)力的社保福利等項(xiàng)公共支出的責(zé)任，叫做“經(jīng)濟(jì)吸納、社會(huì)拒入”。城市接受了勞動(dòng)力，卻沒(méi)有接受人口，更沒(méi)有接受這些人口的其他家庭成員。這就是造成當(dāng)前經(jīng)濟(jì)城市化超前、社會(huì)城市化滯后的根本原因。
如何讓城市不僅樂(lè)于接受作為勞動(dòng)力的生態(tài)移民，并且樂(lè)于接受作為人口的生態(tài)移民呢？這就需要我們跳出城鄉(xiāng)分治的傳統(tǒng)思維，從人與自然的協(xié)調(diào)出發(fā)，將生態(tài)區(qū)域的保育和城市區(qū)域的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，將減少庫(kù)區(qū)的耕地和增加城市建設(shè)的用地掛起鉤，讓生態(tài)移民帶著城市建設(shè)用地指標(biāo)下山進(jìn)城，使得接收生態(tài)移民的城市因?yàn)榻邮找泼穸@取新增的城市建設(shè)用地指標(biāo)。這樣一來(lái)，在當(dāng)前嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地的宏觀環(huán)境之下，城市有了寶貴的新增建設(shè)用地的指標(biāo)，也就有了主動(dòng)接收生態(tài)移民的積極性。而下山進(jìn)城的移民也就懷揣著一份指標(biāo)，富有尊嚴(yán)地選擇自己的去向。
關(guān)于“地票”的設(shè)想
“地票”是指生態(tài)移民放棄原有生產(chǎn)和生活用地、走進(jìn)城市之后，由國(guó)家所賦予遷入地的一份城市用地指標(biāo)。
當(dāng)前國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理，使得全國(guó)各地城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，城市用地指標(biāo)隨著生態(tài)移民走，多少有些像過(guò)去在食物短缺時(shí)“糧票”的作用。當(dāng)時(shí)由于糧食總量控制，每個(gè)人又需要最低的食品保障，因而實(shí)行了糧票制度。票隨人走，總量控制。現(xiàn)在，建設(shè)用地需要總量控制，人則要從生態(tài)敏感區(qū)退下來(lái)走進(jìn)城市。在土地如此短缺之時(shí)，首先要確保作為保障品的供給。這就要建立一種“地票”。糧食與土地相同之處，就在于兩者作為基本生活保障的時(shí)候需求彈性極低，“人人有飯吃”和“居者有其屋”一樣都是天賦人權(quán)。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，糧票是城市居民的吃糧保障，農(nóng)民進(jìn)城沒(méi)有糧票需要“自理口糧”，農(nóng)民進(jìn)城也要“自理住房”，建設(shè)部門(mén)所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房只有城市戶籍居民才能享受。這樣的制度安排下，進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法得到城市居民擁有的城市住房基本保障，家鄉(xiāng)的住宅用地和耕地也無(wú)法流轉(zhuǎn)。一方面是農(nóng)民進(jìn)城不能享受同樣的待遇，另一方面則是資源的閑置和浪費(fèi)。
我們需要讓生態(tài)移民進(jìn)城之后也得到住房保障等城市居民所享有的權(quán)益，這就要?jiǎng)?chuàng)制一種跨越城鄉(xiāng)的“地票”，也就是隨著生態(tài)移民的流動(dòng)而轉(zhuǎn)移的用地指標(biāo)。生態(tài)移民選擇了哪一座城市，也就將國(guó)家賦予的用地指標(biāo)落在了哪個(gè)城市，從而換來(lái)了在這所城市中的成員權(quán)。“地票”制度就是讓接收生態(tài)移民的城市在接受政治任務(wù)的同時(shí)，擁有更多的發(fā)展空間。城市為了爭(zhēng)取這種發(fā)展空間，就要接納更多的移民作為城市的市民。
長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，當(dāng)全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的時(shí)候，中國(guó)農(nóng)民從任何一個(gè)地方的農(nóng)村遷徙出來(lái)，不論是不是通常口徑下的“生態(tài)移民”，都是對(duì)全國(guó)的生態(tài)做出一份貢獻(xiàn)，都應(yīng)擁有在中國(guó)城市中一份相應(yīng)的權(quán)益。那時(shí)候，“地票”就不僅是生態(tài)移民，而是所有農(nóng)民走進(jìn)城市時(shí)的一張身份證明和一份城市資產(chǎn)了。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也才最終落實(shí)到城鄉(xiāng)居民發(fā)展權(quán)力與機(jī)會(huì)的兼顧之上。
“地票”政策的操作問(wèn)題
“地票”的設(shè)想要能夠操作，還需要破解一系列的問(wèn)題：
問(wèn)題1：從哪里試點(diǎn)？
我國(guó)幅員遼闊，在不同的區(qū)域里人與自然的矛盾沖突程度不同。總的來(lái)說(shuō)，西部地區(qū)生態(tài)更脆弱，東部沿海地區(qū)生態(tài)容量更大。因此，國(guó)家需要抓住城市化的大機(jī)遇，完成一個(gè)全國(guó)人口從西向東“移山填海”的過(guò)程。但是，東部地區(qū)如山東，城市的擴(kuò)張空間大，生態(tài)移民的壓力小；而西部地區(qū)比如青海，生態(tài)移民的壓力大，而城市擴(kuò)張的動(dòng)力有限，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展這項(xiàng)統(tǒng)籌會(huì)涉及太多的操作困難。
能否在一個(gè)省市區(qū)之內(nèi)先作試點(diǎn)呢？這就需要選擇那種同時(shí)具有大城市和大農(nóng)村的地區(qū)，負(fù)有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌責(zé)任的政府。我想，最適宜的試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)是重慶。重慶一方面，三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)脆弱，需要大量的移民搬遷，另一方面，重慶作為長(zhǎng)江上游的經(jīng)濟(jì)中心，主城為中心的都市圈又具有建設(shè)千萬(wàn)人口特大都會(huì)的動(dòng)力。因此，在重慶市域內(nèi)具有充分的余地和足夠的動(dòng)力，來(lái)做這種以“地票”為載體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。例如巫溪、奉節(jié)人均退耕還林20畝，可以折算為永川、萬(wàn)州人均500平米建設(shè)用地指標(biāo)、或是渝中、江北的人均300平米建設(shè)用地指標(biāo)。
當(dāng)前，黨中央國(guó)務(wù)院將重慶辟為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合試驗(yàn)區(qū)，因此，“地票”的思路在重慶先行先試，“全國(guó)地票”不成熟，先做一個(gè)“地方地票”，有可能得到國(guó)家有關(guān)部門(mén)的支持。
問(wèn)題2：“地票”與移民城市福利的折算
從遷入地來(lái)看，生態(tài)移民進(jìn)城所帶的“地票”一旦落地，就是對(duì)于當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展建設(shè)的一項(xiàng)貢獻(xiàn)。“地票”所帶來(lái)的土地指標(biāo)增加，應(yīng)當(dāng)與生態(tài)移民所應(yīng)享受的城市居民福利全面接軌，這就涉及到生態(tài)移民戶籍向城市的遷徙，否則不能確保城市政府對(duì)于其各項(xiàng)保障和福利的支出責(zé)任。這樣，一張“地票”帶來(lái)的一份用地指標(biāo)中，有多少折算成生態(tài)移民進(jìn)城之后的保障和福利，多少折算成進(jìn)城之后的基本住房保障，多少折算成移民的搬遷補(bǔ)助，多少折算為城市公共產(chǎn)品的增容費(fèi)，都需要在遷入地的城區(qū)明確。這些都將直接影響到未來(lái)土地出讓金的使用。
從遷出地來(lái)看，生態(tài)移民的下山進(jìn)城，往往是以梯度形式進(jìn)行。即由高山下到中山，再由中山進(jìn)入縣城，而縣城的人走進(jìn)另外的城區(qū)。居住在山區(qū)的農(nóng)民交出承包地，走向城區(qū)的人得到了城市的市民待遇，這在操作上又因公平問(wèn)題會(huì)帶來(lái)新矛盾。重慶市政府應(yīng)以怎樣的政策支持山區(qū)縣作為進(jìn)一步鼓勵(lì)生態(tài)移民下山的杠桿，也需要量化。
問(wèn)題3：“地票”交易如何在山區(qū)縣和城區(qū)之間完成？
從山區(qū)縣來(lái)說(shuō)，退耕還林就應(yīng)當(dāng)核發(fā)“地票”。但是，“地票”是落實(shí)到人，還是落實(shí)到縣，涉及國(guó)土部門(mén)核發(fā)“地票”的具體手續(xù)，需要具體的研究設(shè)計(jì)。
生態(tài)移民進(jìn)城，可能具體地體現(xiàn)為從高山下中山、從中山到平壩、從平壩的農(nóng)村進(jìn)入縣城、從山區(qū)縣進(jìn)入城區(qū)的一系列傳遞過(guò)程，因此不僅在山區(qū)和城區(qū)之間，在山區(qū)縣的內(nèi)部也要建立一系列的獎(jiǎng)勵(lì)措施。
落實(shí)到人，核準(zhǔn)的難度很大。可以將用地指標(biāo)在重慶市域內(nèi)各城區(qū)與各區(qū)縣間結(jié)算，例如在山區(qū)縣劃定退耕還林的范圍，以五年為期，在本縣內(nèi)，人下山即給予獎(jiǎng)勵(lì)，縣里墊付、期終結(jié)算。直到人口在山區(qū)和城區(qū)之間流動(dòng)時(shí)產(chǎn)生“地票”，山區(qū)退耕銷戶的效應(yīng)終于傳遞到城區(qū)進(jìn)人擴(kuò)容。
問(wèn)題4: “地票”是否與計(jì)劃生育掛鉤？
“地票”的思路，最終是將人類活動(dòng)從生態(tài)敏感地區(qū)的退出與城市化結(jié)合，體現(xiàn)的是人類對(duì)于自然環(huán)境壓力的減緩，因此，一定要與計(jì)劃生育嚴(yán)格掛鉤。但是從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)看，山區(qū)往往是計(jì)劃生育的薄弱地帶。超生戶得不到“地票”的激勵(lì)，會(huì)滯留在生態(tài)脆弱地帶，但是如果不與計(jì)劃生育掛鉤，相當(dāng)于鼓勵(lì)超生。這會(huì)讓“地票”政策又會(huì)冒“種瓜得豆”的風(fēng)險(xiǎn)。
問(wèn)題5：“地票”的流動(dòng)要尊重農(nóng)民的選擇
生態(tài)移民是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程，決不能以行政命令的方式簡(jiǎn)單一刀切。只要不是像三峽水庫(kù)這樣的具有倒計(jì)時(shí)的項(xiàng)目，農(nóng)民要不要下山，要不要進(jìn)城，要進(jìn)哪座城，最終都應(yīng)由農(nóng)民自主選擇。政府只需要把政策設(shè)計(jì)好，把賬給農(nóng)民算清，最終的選擇權(quán)應(yīng)當(dāng)還給農(nóng)民。
生態(tài)移民從山區(qū)進(jìn)城，不是一蹴而就的，可能要不斷地比選、不斷地調(diào)整。“地票”一旦變現(xiàn)為各種城市的福利，是否會(huì)妨礙移民的再流動(dòng)？我想，那時(shí)的流動(dòng)已經(jīng)大不同前，那時(shí)的流動(dòng)是作為一個(gè)城區(qū)居民的流動(dòng)，擁有城市的資產(chǎn)，市民的身份。無(wú)論心理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)都已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。可以說(shuō)，有沒(méi)有“地票”，生態(tài)移民都會(huì)再流動(dòng)，但是有了“地票”，流動(dòng)的過(guò)程就會(huì)更主動(dòng)。
