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2024年11月24日
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國土資源部近日印發《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》，明確省級扶貧開發工作重點縣可以將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用。
眾所周知，土地使用的“增減掛鉤”緣于中國的耕地保護政策。為了守住耕地紅線，中國各地城市建設征地實行嚴格的指標控制，所謂“增減掛鉤”，即指將農村集體建設用地的減少與城鎮建設用地的增加相掛鉤。具體來說，是指依據土地利用總體規劃，在下達周轉指標的約束之下，城鄉建設用地的“增”“減”必須控制在項目區范圍之內，通過建新拆舊、土地整治等工程措施，確保項目區內各地類、尤其是耕地數量的動態平衡。
在這樣一個政策之下，如果一個地方的城市建設征地的指標有限，要想再多征3000畝，就可以通過村莊合并復耕3000畝地，達成“增減掛鉤，占補平衡”。擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊共同組成“建新拆舊”項目區，假若拆舊區耕地面積大于建新區耕地面積時就產生了增減掛鉤節余指標。
顯而易見，由于嚴格的耕地保護國策，許多地方政府在經濟發展中面臨著較大的土地利用瓶頸，而增減掛鉤政策等于為地方政府獲取用地指標提供了一條新的渠道。通過將農村集體建設用地復墾整理，就能夠獲得相應的建設用地指標用于城鎮建設開發，這對于用地指標緊張的地方政府來說，無疑具有強烈的激勵作用。
2008年6月，國土資源部印發《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，標志著增減掛鉤政策邁出實質步伐。由于增減掛鉤政策一頭連著農民的住宅和傳統村落文化，另一頭連著地方政府的用地指標和發展沖動，政策一經出臺便備受社會各界關注。
但將增減掛鉤和扶貧開發政策聯結起來，卻是近年的一個創新。2016年3月，國土資源部下發《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地搬遷工作的通知》，通知提出連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區可將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用。而這一次國土資源部又明確，增減掛鉤節余指標使用由集中連片特困地區和片區外國定貧困縣擴展到省定貧困縣，這意味著土地扶貧的力度更大，貧困地區因此得到的紅利也更多。
增減掛鉤和扶貧開發相結合，會產生什么樣的政策效應？據媒體報道，2016年9月，山西省的貧困縣岢嵐縣與太原市簽約增減掛鉤結余指標，苛嵐縣將節余的230畝增減掛鉤指標跨市流轉到太原市后，獲得太原方面給付的指標流轉收益2530萬元，此舉既拓展了太原市的建設發展用地空間，又為岢嵐縣脫貧攻堅提供了有力的資金支持，實現了“多贏”。
山西省的試點自然是一個觀察的角度，而從扶貧的經驗看，由于不少貧困地區的空心化相當嚴重，有些地方惡劣的自然生存條件也一時很難改變，在易地搬遷、原有村莊復墾的過程中，“農民權益”這個在以往增減掛鉤實踐中最敏感的話題將會自然脫敏，因為在這個指標交易過程中，農民的集體土地所有權、承包經營權沒有發生改變，而且按國土資源部負責人所說，“節余指標產生的收益將全部返還給騰出土地的農民”，在這里貧困地區的農民應該是最大的受益者，他們對此表示歡迎當在情理之中。
但是節余指標的流向也不能忽視，盡管國土資源部表示，會嚴格控制建設用地指標流向，防止本應用于公共設施或者基礎設施建設的土地，被吸引到房地產開發領域，然而如何做到有效監控是一個難題。
土地是農民最重要的資產，盤活農民所擁有的土地資產助力脫貧攻堅，未來土地政策需要更多創新。
