快速城市化過程中的城市更新：問題分析與政策建議
文/林家彬
內容摘要：在我國城市化快速發展的同時，以舊城內危舊房改造為核心內容的城市更新面臨許多亟待解決的突出問題。主要包括：城市的歷史文化風貌受到破壞、未能體現以人為本、不同利益主體之間矛盾尖銳、高強度開發妨礙城市功能的布局優化。本文對問題的原因進行了分析，并提出了相應的改進建議。
我國正處于快速的城市化過程之中。改革開放以來的30年，城市人口從1.7億增加到接近6億，平均每年城市人口增加1400萬左右。同時，城市建設的規模也迅速擴大。根據《中國統計年鑒》公布的數據，1998—2006年，城鎮固定資產投資總額達到41.12萬億元，其中房地產投資達到9.16萬億元。“到處都象大工地”就是人們對此的切身體會。
我國又是一個具有悠久歷史的文明古國，許多城市都擁有極富歷史和文化價值的歷史街區和傳統建筑。另一方面，我國在改革開放之前又經歷了一段人為抑制城市發展、城市建設停頓不前的時期，使得許多城市的老城區都存在大量需要改造或拆除的危舊房以及私搭亂建房。這些因素共同疊加的結果，使得在發達國家中都非易事的城市更新問題，在我國以更加集中和放大的形式顯現出來。本文將對我國城市更新工作中存在的主要問題進行梳理，并對其深層次原因進行分析，在此基礎上提出我們的對策建議。
一、我國城市更新工作中出現的主要問題
1、城市的歷史文化風貌受到破壞
在第二次世界大戰之后，西方國家的一些著名大城市，如巴黎、倫敦、慕尼黑、紐約等，都曾走過一段大規模整容式的“城市更新”之路。其主要手法是，在城市中心大量拆除被戰爭毀壞或者并未毀壞的老建筑，代之以一幢幢摩天大樓。但是不久人們就發現改造后的城市空間變得缺乏歷史感和人性的環境，城市變的索然無味。有學者批評指出，大規模改建摧毀了有特色、有活力的建筑物以及城市文化、資源和財產，也有人將當時的“城市更新”喻為戰后對城市的“第二次破壞”。在這種批評和反思的影響之下，大規模改建式的城市更新很快銷聲匿跡。
但在我國快速城市化的進程之中，西方國家在歷史上曾經走過的彎路不僅沒有得到避免，反而甚至以更加放大的形式重現。在城鎮拆遷達到高峰的2003年，一年共拆遷房屋1.61億平方米，相當于當年商品房竣工面積3.9億平方米的41.3%[1]。在大拆大建的過程之中，歷史性建筑大量受到損毀，其中不乏具有較高歷史文物價值、多位文物和建筑史專家聯名呼吁保存的歷史性建筑。一些歷史文化名城在大拆大建之后，少了最能代表自己城市特色的歷史街區，多了“千城一面”、各地風格雷同的新街區，城市的歷史文化血脈被割斷，城市的個性也極大喪失。這種現象在知識界引起了廣泛的擔憂，以至于連英國《金融時報》都于2007年6月20日刊發了題為“推土機推走中國文化遺產？”的評論性文章。
2、未能體現以人為本
一段時期以來，我國的舊城改造工作基本采取的是由政府制定規劃、由開發商實際運作的方式。在此過程中政府基本沒有資金投入，主要依靠開發商的商業開發來實現資金平衡。有時政府甚至還希望從中獲取一定的收入。這種做法的結果，導致危舊房改造為開發商所主導，項目能否有利可圖成為實施的首要標準，改善居民的居住條件則成為次要的目標。在這種機制的作用下，那些位于繁華地段、人口和建筑密度較低的舊城區由于開發前景被看好而往往被搶先改造，而那些地處僻街背巷、住房困難戶和危房戶最為集中的迫切需要改造的地段卻無人問津。
3、不同利益主體之間矛盾尖銳
在舊城內危舊房改造中，存在的主要利益主體包括：居民、政府、開發商、熱心古城保護的團體和個人（以下簡稱保護人士）。不同的利益主體有著不同的利益訴求，相互之間往往形成比較尖銳的矛盾和沖突。在這之中，由于政府的定位不夠清晰，使得開發商與居民、開發商與保護人士之間的矛盾比較突出。由于缺乏有效的對話和協調機制，有時矛盾甚至會激化，達到影響社會穩定的地步。一個明顯的事實就是，因拆遷而引發的上訪一直在上訪事件總量中占有較高的比例。
4、高強度開發妨礙城市功能的布局優化
由于危改項目“原湯化原食”就地實現資金平衡的需要，加上舊城改造的拆遷費用和安置補償費逐年提高，開發商為了實現項目開發的經濟利潤，必然導致在舊城內進行高強度、高容積率的地產開發。其結果，大型寫字樓、賓館和商業設施進一步向舊城內集中，使舊城承擔了過多的交通、商業和居住功能。這樣的功能集中與舊城的歷史風貌保護之間存在著深刻的內在矛盾，也給城市的功能布局優化制造了嚴重的障礙。
二、問題的原因分析
1、政府職責定位不當
不論是低收入階層的住房保障，還是人類共同文化遺存的保護，都不是僅靠市場機制就可以實現的，必須由政府作為公共利益的代表發揮主導性作用。但是，我國許多城市的舊城內危舊房改造工作在實施過程中未能處理好政府與市場的關系，形成了事實上的以開發商為主導的局面。在商業利益的導向之下，開發利潤的最大化成為首要的追求目標，城市風貌和文化古跡的保護以及居民居住條件的改善等公共利益目標都要為其讓路。這是我國城市更新工作中存在的諸多問題的機制性根源。
2、舊城改造工作的統籌層次過低
迄今為止，不少大城市的舊城改造工作采取的是以市轄區為單位、區政府直接負責的模式。這種做法雖然有責任主體明確、有利于調動區級政府積極性的好處，但由于統籌層次過低，總體上來看弊大于利。以區為單位的“各自為戰”，使得各區只能在轄區范圍內解決拆遷安置、開發資金籌集等問題，回旋余地過小而解決難度增大，客觀上迫使舊城區的拆遷改造成為高強度的開發行為，使歷史文化風貌保護和危舊房改造難以兩全。
3、研究基礎不足，缺乏必要的技術規范
城市更新問題，是一個涉及到經濟、社會、技術、文化、心理等多個領域的復雜問題，需要多方面的深入研究。特別是由于我國處在空前的城市化快速發展階段，各方面問題的集中顯現更加增大了問題的復雜程度。但由于多方面的原因，我國在這一領域的研究基礎比較薄弱，對于包括快速城市化過程中城市發展的規律、城市產業發展的規律、城市化過程中人口遷移的規律、大城市內部空間區域的劃分與功能定位、城市歷史建筑的有機更新與合理利用的方式等問題都缺乏深入的研究積累。著名建筑與城市規劃大師吳良鏞先生曾經指出[2]：“一個重要原因是我們沒能有效地預測城市發展的自身規律，所以總是被動挨打”。
由于研究基礎的薄弱，導致了相關技術規范制定工作的滯后。迄今為止，國家相關部門以及各城市政府都還沒有制定諸如《舊城區城市設計指南》、《舊城區危舊房修繕技術規范》之類的技術規范，也沒有對特殊地區的建筑形式、建筑高度、檐口高度、退線距離、外裝修材料和色彩等提出具體管理措施。其結果，使得舊城內的危舊房改造工作處于無矩可循的境地。
4、政府相關部門之間缺乏協調
舊城內危舊房改造工作涉及到多個政府部門的管轄范圍，房屋管理、文物、規劃、危改辦等行政部門均在其中負有相應的職責。但是，沒有一個機構能夠統籌研究和解決危舊房改造與城市歷史文化風貌保護中的相關問題。各部門各自根據自己的管轄范圍和工作需要制定政策和規章，相互之間缺乏協調，有時政策之間相互矛盾。在這種分散的管理體制之下，難以形成統一和有效的舊城保護控制體系，很多保護措施難以落實，客觀上增加了保護工作的難度。
5、缺乏有效的利益協調機制
舊城內的危舊房改造工作涉及到多個利益相關主體：希望改善居住條件、獲得盡可能多的拆遷補償的居民；希望改善地區整體環境、繁榮本地經濟、提高財政收入的地方政府（實際上政府的不同部門也有不同的目標追求）；希望實現開發利益最大化的開發商；希望更多和更完整地保護古都風貌和歷史文化街區及建筑的保護人士；等等。這些主體之間由于利益訴求不同甚至對立，因此利益沖突是不可避免的。只有利益沖突得到妥善協調，舊城內的危舊房改造工作才能順利推進。但是在大多數情況下，溝通和對話渠道并不順暢，有效的利益協調機制未能建立。其結果，是矛盾的激化屢見不鮮：居民方面的漫天要價和開發商方面的暴力拆遷時有發生；保護人士多方呼吁但經常是投訴無門，只好更多地借助媒體的力量；與此同時一些具有保護價值的歷史建筑卻被突擊拆除。有效的利益協調機制的缺失使舊城內的危舊房改造工作很難推進，即使強行推進也留下很多遺憾和后遺癥。
三、若干改進建議
在梳理問題、分析原因、借鑒國際經驗的基礎上，本文對我國當前的城市更新工作提出如下的改進建議。
1、堅持政府主導、公共利益優先的原則
從公共利益最大化的角度出發，城市更新工作的總體目標應當是，在盡可能完整地保持歷史文化風貌的同時，對已不能適應居住要求的危舊房屋進行改造，從而改善舊城內居民的居住條件。無論是城市歷史文化風貌的保護，還是低收入居民的住房條件改善，都在相當程度上具有公共產品的性質，單靠市場的力量將會導致投入的不足和目標的扭曲。因此，在推進城市更新的過程中，必須堅持政府主導、公共利益優先的原則。針對迄今為止實際工作中存在問題的反思，這一原則至少應當包括以下內涵。
第一，建立穩定的財政資金投入渠道。這既是體現政府履行其責任的基本要求，也是堅持政府主導、公共利益優先原則的重要保障。國際經驗表明，即使在市場經濟國家，財政資金也在舊城的保護與更新中起到主導性作用，并有明確的法律規定作為依據。如果缺乏穩定的財政資金投入，甚至寄希望于借助商業開發利益的“資金自我平衡”，則難免出現政府主導被開發商主導所取代、公共利益讓位于商業利益的局面。應在城市政府的財政預算中為舊城內的危舊房改造安排專門的支出科目。對于具有重要歷史文化價值的保護對象的保護工作，可以申請中央財政的專項補貼。
第二，將舊城內危舊房改造納入法治的軌道。舊城內的危舊房改造工作涉及的利益主體眾多、各主體之間利益沖突尖銳、不同主體的談判能力相差懸殊，如果沒有良好的法治作為保障，極易出現政府部門被強勢利益主體所俘獲、公共利益受到侵害的情形。因此，需要大力加強與舊城內危舊房改造工作相關的法制建設。要制定專門法規，明確保護對象區域的范圍、保護標準、保護資金來源以及政策激勵措施等，明確各相關主體的權利和責任；要在深入研究的基礎上制定“舊城內危舊房改造設計指南”和“舊城內危舊房改造修繕技術規范”等技術規范，提高舊城內危舊房改造工作的科學性和規范性。
第三，提高舊城內危舊房改造工作的公眾參與程度。在社會學含義上，公眾參與指的是具有共同利益、興趣的社會群體對政府的涉及公共利益事務的決策的介入、或者提出意見與建議的活動，也指相關利益群體影響和共同管理與他們相關的發展活動和資源的過程。由此可見，要在舊城內危舊房改造工作中堅持公共利益優先的原則，提高公眾參與程度便是題中的應有之義。提高公眾參與程度，意味著不僅要滿足公眾的知情權，還必須通過讓公眾充分發表意見來深入了解公眾的需求，從而保證決策的正確性。同時，這也是爭取公眾的支持、增加合作、避免沖突的有效途徑。而且，這對于促進公眾對政府的監督、避免腐敗也具有重要的意義。
2、強化政府對舊城內危舊房改造工作的統籌與協調能力
迄今為止的我國城市更新工作中所暴露出的一個重要問題是：統籌層次低、協調能力弱。統籌層次低，表現在舊城內危舊房改造工作是以區為單位進行，由區政府直接負責，結果是拆遷補償、改造資金的籌集等事宜均在各區范圍內“各自為戰”，導致改造工作成為高強度的開發行為。協調能力弱，表現在規劃、房屋管理、土地、文物、危改辦等行政部門各管一攤，相互之間缺乏協調，導致政令之間的沖突和矛盾。針對這樣的問題，我們提出如下的改進建議。
第一，提高統籌層次。將舊城內危舊房改造工作的責任主體由區政府變為市政府，由市政府統一在全市范圍內制定規劃、制定標準、承擔支出責任、安排拆遷安置、進行工程招標。區級以下政府根據市政府的統一安排承擔實施層面的具體事務。
第二，強化協調能力。鑒于舊城內危舊房改造工作的重要性和復雜性，有必要強化危改辦的職能，使其成為直接對市政府負責、具有強力協調能力的辦事機構。規劃、房管、土地、文物等部門都要派員加入危改辦，使大部分操作層面的問題在危改辦內部就能得到協調。對于仍然需要政府各部門之間協調的問題，可建立“舊城危舊房改造聯席會議”制度，由主管副市長牽頭召集，使其成為制度性的協調機制。
3、建立有效的利益協調機制
由于舊城內危舊房改造工作涉及的利益主體眾多，不同利益主體之間利益沖突比較尖銳，建立有效的利益協調機制是十分重要的。前面已經提到的強化公眾參與，實際上也是構建利益協調機制的一個重要方面。除此之外，這里進一步提出以下的兩項建議。
一是建立審議會和聽證會制度。審議會制度是在日本被廣泛實踐的一種決策咨詢和利益協調機制。其成員由專家學者和各利益相關方代表組成，一般被定位于某項事務的最高決策咨詢機構。借鑒這一模式，可以成立“城市歷史風貌保護與舊城改造審議會”，成員由有關專業的專家學者、居民代表、保護組織代表、開發商代表等組成，作為舊城內危舊房改造工作的最高決策咨詢機構，審議會所形成的意見和建議具有高度的權威性，行政部門一般應予采納。審議會的審議過程原則上對媒體公開，以保證其公開透明性，避免被特定利益群體操縱。聽證會制度則為不同利益群體表達其利益訴求提供一個更加開放的平臺，對于政府部門的決策可以起到重要參考作用，同時也有助于公眾對政府決策意圖的理解，提高決策的權威性。因此，對于舊城內危舊房改造工作的重大決策，在其最終決定之前都應舉行聽證會進行聽證。
二是建立申訴受理與裁決機制。從國際經驗來看，對于涉及民眾切身利益而又容易出現利益沖突的領域，一般需要通過建立申訴受理與裁決機制來作為最后的協調與救濟手段。而舊城內危舊房改造正是這樣的一個領域。可以考慮采用以下的做法：若當事人對行政部門的決定不服時，首先可以申請行政復議，由作出決定的行政部門的上級部門給出復議意見，復議意見同時應向社會公布；若當事人對復議意見仍不服時，可向設在市人民法院的專門法庭申請裁決。該專門法庭可嘗試引入陪審員制度。專門法庭的裁決為最終裁決，有關當事各方均須遵照執行。
4、創造有利于社會力量參與的制度環境
政府必須在舊城內危舊房改造工作中起主導作用，并不意味著政府必須事必躬親、包辦一切。政府的主導作用應主要體現在制定政策、標準和規劃，以及籌資等方面。而具體的實施層面，則應當鼓勵社會力量的參與，以達到引入市場機制、提高效率、彌補政府能力不足的目的。對于國際上已有成功嘗試的公私合資專業化投資公司、區劃獎勵制度、開發權轉移制度等相關制度創新，應積極加以研究，根據我國國情加以相應的適應性改進，并嘗試運用于我國的舊城內危舊房改造工作之中。
（來源：中宏研究平臺）
