設區域公共基金推動公共服務均等化
文/葉裕民（中國人民大學城市規劃與管理系主任，教授，博士生導師）
區域經濟一體化不僅要求區域內城市之間開放和融通，還需要高度重視區域內各城市共同面對的重大社會問題。這些問題成為區域發展共同的障礙，需要通過建立以公共財政為基礎的區域性公共基金，大力提供均等化的公共服務來加以解決。
珠三角區域經濟一體化發展需要通過構建無障礙的區域要素市場和協調的政策環境，促進區域內要素的有效配置，解決各城市發展共同面對的要素流通不暢、土地資源緊缺、技術進步和結構升級緩慢、人力資本嚴重不足、社會矛盾與沖突加劇等一系列經濟社會問題，為每一個城市贏取新的發展空間，縮小區域差距，推動區域內各城市之間協調發展和共同轉型，從而將珠三角發展成為中國制度建設和轉型發展的先行示范區，最具輻射和帶動作用的城市群，對世界具有重要影響力的先進制造業和現代服務業發展基地。
珠三角一體化涉及方方面面，本文擬從破除行政壟斷、提供均等化公共服務以及推進產業協調發展等方面予以探討。
一、 通過制度創新破除行政壁壘為一體化發展提供制度環境
當前對珠三角一體化討論的誤區是重硬件輕軟件，重基礎設施輕制度建設，重經濟發展輕社會進步。然而，珠三角已然到了主要依賴創新和社會資本積累謀發展的階段，珠三角一體化就必定需要制度先行。否則，完善基礎設施網絡的效應會因為遍布于各城市各個領域的行政壁壘而受到極大限制。
為此，需要整理目前珠三角各城市正在實施的有關區域之間貿易和要素流動的制度框架、政策體系和具體條文，找出限制或不利于城市之間要素流動的壁壘性制度要素和具體政策，各城市之間進行協商，共同制定淡化消除制度政策壁壘的時間表和具體方案，統一實施，構建區域生產要素自由流動的制度環境和政策環境。
二、建立區域性公共基金解決重大社會問題為一體化發展提供社會基礎
社會協調發展是區域經濟一體化的基礎。區域經濟一體化不僅要求區域內城市之間開放和融通，還需要高度重視區域內各城市共同面對的重大社會問題。這些問題成為區域發展共同的障礙，需要通過建立以公共財政為基礎的區域性公共基金，大力提供均等化的公共服務來加以解決。
對于珠三角而言，流動人口問題是首先要共同面對的重大社會課題。30年來幾千萬流動人口在珠三角實現了就業、創業和發展的夢想，也造就了珠三角的騰飛。但是由于城鄉分割的管理制度和GDP導向的政績考核制度，他們長期被排斥在公共服務的門檻之外。整體的收入水平嚴重滯后于本地居民，社會保障缺乏，教育培訓嚴重不足，居住環境差，更被排除在公共住宅、參加高考制度之外。伴隨著珠三角經濟發展和結構升級，他們越來越被邊緣化。流動人口問題成為珠三角地區各城市解決城中村問題、實現產業結構升級和社會穩定的共同難題。
為此，珠三角需要正視矛盾，建立以區域性公共財政為基礎的公共基金，主要用途是：改善珠三角各城市流動人口居住環境，為其提供與本地城鎮居民均等化的基礎性公共服務，包括基礎教育、公共衛生、公共安全、社會保障等；在自愿的基礎上，對流動人口進行廣泛的職業培訓，造就珠三角產業結構升級需要的具有創新能力的新型就業隊伍；在全國率先探索“就業+保障+培訓+健康+住宅”的漸進式戶籍制度改革，為在勞動力市場上有競爭力、在企業中有創新能力、按時繳納社會保障、遵守社會秩序的外來流動人口真正融入珠三角、成為珠三角新居民創造條件，這是珠三角構建和諧社會的基礎和必要條件。
香港發展局局長林鄭月娥女士曾經說過：每一件事不能都是發展為先，要找最佳平衡點。她曾經給媒體題詞：“保育與發展并重，共建宜居城市，和諧社會”。作者深以為然。珠三角是中國改革開放以來制度改革和社會文明進步的最大促進者，因而，珠三角的宜居城市和和諧社會是要針對所有珠三角財富的創造者和常住居民，而不是僅限于珠三角戶籍居民。
中國城市化是化農村社會為城市社會，化農民為城鎮居民的歷史進程。中國城市長期坦然接受城市化的好處：大量流動人口為城市創造巨量的財富；然而迄今為止卻仍然拒絕承擔城市化的歷史責任——為廣大公民提供公平公共服務的基本職責。中國的一系列矛盾和社會問題根源于此。落實“以人為本”的科學發展觀也需要以此為起點。
這不僅是如何對待流動人口的問題，也不僅是能否贏得珠三角經濟持續發展的問題，更加重要的是關系到人類文明在珠三角獲得進步還是倒退的歷史性抉擇，是城市化時代珠三角城市要以開放胸懷承擔起歷史責任，還是選擇逃避和推卸？希望珠三角作為中國社會轉型發展試驗區和先行者能夠交出滿意答卷。
三、通過充分市場競爭推進產業協調發展
在逐步建立開放的制度架構、通達的基礎設施和公平的社會發展環境的前提下，區域內各城市之間產業協調發展的格局主要通過充分的市場競爭來實現。在市場競爭中，培育統一的土地市場是關鍵，加快建立規范的工業用地招拍掛制度（主導產業的主體企業可以適度靈活），大城市以高地價限制低技術產業聚集，不同技術層次和發展效率的企業根據生產要素價格差異自然被轉移到不同發展層次的城市，從而形成互補、高效的區域間技術和產業分工格局。統一的工業用土地市場一旦建立，大城市將失去一些機會，多了一些危機，但是中高技術和高技術產業也因此贏得發展空間。現代產業體系是市場激烈競爭的結果，而絕非保護主義的產物。任何城市和區域保護主義只能導致惡性競爭和低水平重復建設，降低城市競爭力，正所謂欲速則不達。
關于區域分工與重復建設爭論很多。區域分工不意味著各城市完全摒棄產業雷同。以電子產業為例，電子產業是珠三角地區幾乎所有城市得到較好發展的產業，是珠三角地區的主導產業和優勢產業。在產業分工日益細化的條件下，是否重復建設，已經不能再用2位數產業分類來考量。因為從2位數的大分類來看，大家都是發展電子產業，但是在城市之間已經在具體行業、產品種類、技術層次、產業鏈不同環節之間通過市場競爭形成自然分工格局，產業分工已經具體化為產業內部行業、產品、甚至于生產環節之間的分工。對于各城市而言，在產業層面是雷同的，在產品和技術層面則是不同的，各城市正是通過行業、產品和技術的互補，互相協作形成更大范圍的區域優勢產業集群發展，提升區域競爭力。（來源:大洋網-廣州日報）
