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城市化：從公共政策考量的系統(tǒng)工程

樊綱 （作者為綜合開發(fā)研究院[中國·深圳]院長。）

城市化是中國現(xiàn)代化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長中的核心命題，城市化的可持續(xù)程度，決定于公共政策體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一的和諧程度——
　　城市化指的不是城市擴(kuò)大、市容更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程，這種過程叫做城市發(fā)展。城市化的本義是農(nóng)村變?yōu)槌鞘谢蛘咿r(nóng)民變成市民，其本質(zhì)是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，在城市定居和工作。簡單地說，城市化就是農(nóng)民進(jìn)城的過程。這顯然是一項(xiàng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)的系統(tǒng)工程。

首先，城市化是工業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程

人類為什么要城市化？最根本的原因是當(dāng)人們溫飽問題基本解決之后，生活水平的提高就不再表現(xiàn)為吃的更多或吃得更好，而是表現(xiàn)為對工業(yè)、制造業(yè)產(chǎn)品和各種服務(wù)需求與消費(fèi)的增長。而要發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)，最終不能僅靠農(nóng)村工業(yè)化（這是我國上世紀(jì)80年代走過的道路），而是要實(shí)現(xiàn)城市化，因?yàn)槌鞘谢暮锰幵谟冢旱谝?，更加集約地利用基礎(chǔ)設(shè)施，從而更有效地發(fā)展工業(yè)，創(chuàng)造出更多的就業(yè)與收入；第二，城市化過程中的人口聚集，使得家庭生活社會化，各種服務(wù)業(yè)得以發(fā)展，也由此創(chuàng)造更多的就業(yè)，使更多的農(nóng)民得以從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，獲得收入更高的就業(yè)。一個(gè)國家要城市化，要使農(nóng)民真正的進(jìn)城，就需要創(chuàng)造越來越多穩(wěn)定的、長期的非農(nóng)就業(yè)崗位，使我們的農(nóng)民不僅能夠進(jìn)城，而且能夠在城市定居，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化才能最后實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上來說，城市化是為了更快更好地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化。在我國，這項(xiàng)任務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成，我們還有35%左右的勞動力主要以農(nóng)業(yè)為收入的主要來源，仍然是農(nóng)民。轉(zhuǎn)移出來的幾億農(nóng)民當(dāng)中，大多數(shù)還處在流動性的短期就業(yè)當(dāng)中，還沒有獲得長期穩(wěn)定的就業(yè)崗位和收入來源（最近在全球金融危機(jī)沖擊下許多農(nóng)民工返鄉(xiāng)，就說明他們的就業(yè)還是多么的不穩(wěn)定），因此也沒能夠在城市里真正定居下來。正是在這個(gè)意義上，要使城市化深入展開，我們當(dāng)前的重要任務(wù)是發(fā)展適合于我國國情、適合于一個(gè)地區(qū)和城市的具體條件的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造更多的就業(yè)。有了好的經(jīng)濟(jì)政策與產(chǎn)業(yè)政策，一個(gè)地區(qū)的就業(yè)增長，人口才能聚集起來；而收入提高，稅收增長，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金才會較為充足，這樣城市也才能發(fā)展起來。

城市化是農(nóng)民進(jìn)城的過程

農(nóng)民在進(jìn)城之初，仍然是“打工仔”，是農(nóng)民工，屬于低收入階層，在這個(gè)意義上，城市化進(jìn)程又是“窮人進(jìn)城”的過程。我們過去的城市居民，盡管許多人收入水平也還不高，但是比起農(nóng)民和農(nóng)民工仍然是收入較高而且較有保障的階層。農(nóng)民工的進(jìn)城，使得社會收入差距拉大的現(xiàn)象凸顯了出來。而農(nóng)民工作為一個(gè)弱勢群體，他們生活的許多方面又都沒有保障，從養(yǎng)老到醫(yī)療到子女的教育，方方面面許多社會保障制度也還都沒有覆蓋這些新進(jìn)城的群體。在這個(gè)意義上，城市化是一個(gè)社會問題，需要方方面面的社會公共政策加以保障，需要我們重新思考和構(gòu)建社會保障體制，這樣城市化進(jìn)程才能夠平衡地進(jìn)行。我們中國在各種體制，包括土地制度等制度的保障下，成功地避免了大量城市貧民的存在，避免了多數(shù)發(fā)展中國家在發(fā)展的歷史中長期存在的城市貧民窟一類的現(xiàn)象。但是我們城市化進(jìn)程中低收入階層在城市中的存在仍然對我們各方面的經(jīng)濟(jì)政策提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何使新進(jìn)城的低收入階層和原來的“城市貴族”能夠安居樂業(yè)，各得其所、相得益彰、和諧發(fā)展，是擺在我們城市化公共政策研究方面的一個(gè)重要的課題。我們過去有些城市為了使城市更加美好，為了環(huán)保，為了社會治安，為了管理上的種種方便，驅(qū)趕“城中村”、“城邊村”，驅(qū)趕在城市當(dāng)中居住的各種外來民工，這實(shí)際上是一種反城市化的行為。如何使我們的城市發(fā)展包容更多的低收入階層，使更多的低收入階層在城市里定居，安居樂業(yè)，為他們提供各項(xiàng)公共服務(wù)，是我們政府改革和公共政策改革的重要內(nèi)容之一。

從空間的角度來說，城市化又是土地用途轉(zhuǎn)移的過程

城市化進(jìn)程并不意味著對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品需求的減少，相反人們生活水平的提高總是會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品提出更大的需求。因此，農(nóng)民進(jìn)城的城市化進(jìn)程，要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量繼續(xù)提高，要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步的增長。與此同時(shí)，城市化進(jìn)程又要求城市用地、商業(yè)用地的增加，要求一部分土地的用途發(fā)生轉(zhuǎn)換。這時(shí)就會發(fā)生城市用地與農(nóng)業(yè)用地的沖突問題，這就又涉及到了另一些的制度與政策的改變。首先是如何進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，使較少的土地能夠生產(chǎn)出更多的農(nóng)產(chǎn)品，如何使農(nóng)地集中利用，如何提高農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和集約化的水平，使較少的土地生產(chǎn)出更多的糧食。在農(nóng)民減少的過程中，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高，這樣也能夠使最終留在農(nóng)業(yè)的少數(shù)勞動力能夠獲得更多的收入，能夠獲得與進(jìn)城的農(nóng)民工同樣，甚至更多的收入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能穩(wěn)定發(fā)展。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率可以通過集約化、機(jī)械化、科學(xué)化的途徑提高，可以少占用土地，但是為了保證一定水平的糧食生產(chǎn)，仍然需要大量的土地用于農(nóng)業(yè)。前兩年在世界范圍內(nèi)發(fā)生的糧食短缺，進(jìn)一步提醒我們作為一個(gè)發(fā)展中國家，在一個(gè)充滿復(fù)雜的國際政治的世界市場上，我們中國還需要保證基本的農(nóng)業(yè)用地，才能夠使我們的糧食供求關(guān)系處于一個(gè)均衡的狀態(tài)，使我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有農(nóng)業(yè)發(fā)展作為一個(gè)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。這時(shí)候提出的制度和政策問題就是，如何更加有效地利用有限的土地進(jìn)行城市化發(fā)展，如何使城市用地更加集約，在有限的土地上提供出更多的住房、各種工業(yè)和商業(yè)的空間，如何使轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民所擁有的農(nóng)村的房基地充分利用起來，與農(nóng)民進(jìn)城的過程相結(jié)合，滿足城市用地的基本需求。正因如此，我們看到，在最近這些年，圍繞城市化的一系列土地政策問題，成了公共政策討論的一個(gè)焦點(diǎn)。土地的所有權(quán)和使用權(quán)如何改革，對占用城市周邊土地的農(nóng)民如何補(bǔ)償，農(nóng)民宅基地的如何流轉(zhuǎn)，農(nóng)民進(jìn)城的住房問題如何解決，如何對待“城中村”現(xiàn)象等等，都成為我們急需深入研究的公共政策議題。　　城市化意味著大批的農(nóng)民結(jié)束了過去一村一戶分散而居的農(nóng)業(yè)社會的生活方式，轉(zhuǎn)移到城市當(dāng)中，而城市人口大規(guī)模增長，大城市越來越多，而人們的許多生活必需品的供給，從原來的一家一戶各自解決的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣闷贰⒐檬聵I(yè)的供給方式，這時(shí)候一系列有關(guān)城市公用事業(yè)發(fā)展的公共政策就變得越來越重要。如何利用有限的資源，提供價(jià)格低廉、質(zhì)量有保證的各種公用品，如電力、自來水、煤氣、公共交通、公共設(shè)施、垃圾處理等等，就成了城市化發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中非常重要的一系列需要研究的制度與政策問題。如何對公用事業(yè)進(jìn)行有效的組織，如何對公用事業(yè)的成本與價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督、合理的定價(jià)，如何考慮到各種公用事業(yè)的外部性和提供公用事業(yè)的企業(yè)利益，如何使政府能夠廉潔、高效的提供各種公共服務(wù)，都是我們在城市化進(jìn)程當(dāng)中需要不斷加以研究的問題，從而才能使城市化的進(jìn)程得以和諧發(fā)展。

城市化意味著農(nóng)民進(jìn)城，意味著人口的聚集，意味著人與自然關(guān)系的重大改變

近年來世界上的一些研究表明，大城市在處理環(huán)境問題、垃圾和廢棄物品的處理和利用、交通能源的效率等等方面優(yōu)于中小城市，也優(yōu)于人口分散居住的農(nóng)業(yè)社會的生活方式。但是，在我們這個(gè)發(fā)展階段，我們看到的往往是城市發(fā)展過程當(dāng)中所造成的大量的環(huán)境污染和破壞。這說明在我們城市化進(jìn)程當(dāng)中，人與自然的關(guān)系還沒有得到充分的研究。人們在比較狹小的土地和空間當(dāng)中大規(guī)模聚集所產(chǎn)生的各種環(huán)境問題和各種生態(tài)問題，是我們下一階段城市化進(jìn)程中公共政策問題的一個(gè)焦點(diǎn)。在目前全世界都關(guān)注全球變暖、世界性公共產(chǎn)品問題的潮流當(dāng)中，我們作為一個(gè)發(fā)展中國家，也不可避免地要在城市化發(fā)展的早期，就把減少二氧化碳排放這樣的問題納入我們公共政策的議程，來履行我們作為地球村公民的一份義務(wù)。這些都是其他先進(jìn)國家在他們的城市化發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中所沒有遇到的問題。正是在這個(gè)意義，作為落后國家的城市化進(jìn)程要比發(fā)達(dá)國家在歷史上城市化過程當(dāng)中所面對的問題更加復(fù)雜，更具有挑戰(zhàn)性。
　　 總之，城市化進(jìn)程是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、文化等方方面面的系統(tǒng)工程。以上所說各方面的政策還有一個(gè)相互協(xié)調(diào)的問題，才能成為一個(gè)和諧而統(tǒng)一的公共政策體系來保證我們的城市化進(jìn)程能夠平穩(wěn)地進(jìn)行下去。在追求這樣一個(gè)目標(biāo)的過程當(dāng)中，我們從事經(jīng)濟(jì)社會公共政策的研究者們承擔(dān)著重大的責(zé)任。我們需要以公共知識分子的良心和社會責(zé)任感，對以上所說的所有這些問題進(jìn)行深入而系統(tǒng)地探討，而且要不斷地在這個(gè)過程當(dāng)中，和公眾，和城市化進(jìn)程當(dāng)中的每一位直接的參與者進(jìn)行全方位的交流、溝通和深入探討，為各級政府進(jìn)行公共政策咨詢過程當(dāng)中所積累起來的知識進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度，對當(dāng)前城市化進(jìn)程所涉及的方方面面的公共政策加以探討，使我們公共政策的制訂過程更加科學(xué)，使我們的城市化進(jìn)程更加和諧，更有效率。