新一輪鄉鎮機構改革全面啟動 2012年基本完成
文/盛若蔚
□不久前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》
□鄉鎮機構改革，涉及中國34600多個鄉鎮。2012年基本完成鄉鎮機構改革任務
□鄉鎮四項職能，首次清晰表述：促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧。
從2004年的“破冰試水”起算，鄉鎮機構改革試點已在各地進行了整整5個年頭。不久前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》。這標志著，新一輪鄉鎮機構改革全面啟動。而這一艱巨任務的時間表也已經劃定——2012年基本完成鄉鎮機構改革任務。
一、五年試點 經驗豐碩
試點鄉鎮約1.8萬個，占全國鄉鎮總數一半以上
鄉鎮機構改革，涉及中國34600多個鄉鎮，“工程”之復雜、任務之艱巨，可想而知。2004年3月，為配合農村稅費改革，中央決定開展鄉鎮機構改革試點，一直到次年2月，試點主要在黑龍江、吉林、安徽和湖北4省進行。這一時段，被視為先行試點階段。
自2005年3月到2006年6月，試點進入擴大階段。國務院強調，試點要嚴格守住“兩條底線”，即鄉鎮機構編制和實有人員5年內只減不增和確保社會穩定。相比第一階段，各地開展試點積極性高漲，推進速度很快，試點鄉鎮絕對數增加了近7000個。
從2006年7月迄今，屬于逐步深化階段。國務院印發的《關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》明確提出：力爭在“十一五”期間或用更長一些時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制改革任務。
在試點中探索，在實踐中總結，在執行中完善。5年來，各地積極探索，逐步擴大試點范圍，不斷深化試點內容。據統計，截至2008年年底，全國試點鄉鎮已有約1.8萬個，占全國鄉鎮總數的一半以上。其中，內蒙古、黑龍江、吉林、安徽、河南、湖北、浙江、重慶8省（區、市）已完成全省（區、市）范圍內機構和人員精簡等階段性任務；有的省份則選擇部分市縣鄉進行試點。
5年試點，經驗豐碩。稅費改革前，一些鄉鎮是一幅“亂進人、進亂人”的亂象；試點后，鄉鎮人員編制呈逐年下降趨勢，鄉鎮人員膨脹的勢頭得到有效控制。
在試點改革過程中，鄉鎮干部的觀念也悄然發生根本性變化。不少鄉鎮干部感慨：必須從“老爺”、“當官”向“服務員”、“服務”轉變。
鄉鎮政府職能轉變也向前邁進一大步。首問負責制、辦事代理制、“和諧110”聯動體系；村村通公路、飲水工程改造……隨著各地一系列創新之舉、務實之舉頻頻推出，鄉鎮公益服務的能力和水平明顯提升。
二、全面啟動 時機成熟
既要“切一刀”搞改革，又不搞“一刀切”
試點成績突出，但問題也不容忽視。多年來，鄉鎮職能越位、錯位和缺位并存，“有限權力、無限責任”尷尬，條條干預鄉鎮運行、機構人員編制壓力依然很大……一個個現實難題依然有待實踐破解。
如今，隨著農業稅的取消，我國農村稅費改革已經進入農村綜合改革的新階段，而地方政府機構改革也漸次推開。中央領導同志強調指出：“鄉鎮機構改革既是地方政府機構改革的重要內容，又是農村綜合改革的關鍵。”全面啟動鄉鎮機構改革的時機已經成熟。
根據黨的十七大和十七屆二中、三中全會關于深化鄉鎮機構改革、加強基層政權建設的精神，中央決定，在總結試點經驗基礎上，在全國推開鄉鎮機構改革。
“改革最突出的特點，在于從全黨全國工作大局和‘三農’工作全局高度進一步明確了鄉鎮一級的功能定位，推動鄉鎮政府職能轉變。”中央編辦主任王東明表示，全面啟動鄉鎮機構改革將以轉變政府職能為核心，理順職責關系，創新體制機制，優化機構和崗位設置，嚴格控制人員編制，推動鄉鎮行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，建立精干高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制，建設服務型政府，鞏固農村稅費改革成果，減輕農民負擔，促進農村經濟社會又好又快發展。“這是貫穿改革的一根紅線。”
依照改革“藍圖”，鄉鎮機構改革將堅持分類指導、因地制宜，根據當地區域特點和經濟社會發展實際，確定鄉鎮機構設置和職能配置的重點。“全國有幾萬個鄉鎮，情況千差萬別，這就決定了必須適應新形勢要求，所有鄉鎮既要‘切一刀’搞改革，又不搞‘一刀切’，不能只搞一個模式。”王東明說。
改革堅持權責一致，賦予鄉鎮履行職能必要的事權和財權。長期以來，由于事權和財力的不相匹配，導致鄉鎮權力沒多少、責任卻無限大，嚴重影響了鄉鎮的正常履職與運行。“改革在這一點上的調整，旨在權力、責任相一致，保證鄉鎮的正常運轉。”王東明強調，改革后的鄉鎮要在四個方面全面履職，即促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧。“單看這四項職能，并不都是全新內容，但把現階段鄉鎮應當履行的四項職能清晰地表達出來，卻是第一次。”他表示，改革同時強調不同類型的鄉鎮要結合實際，確定工作重點，“這既體現了共性，也突出了差異性。”
三、新意迭出 成效可期
嚴控“一票否決”事項，堅決清理規范各類評比達標表彰活動
雖然《意見》只有1900余字，但其間透出的改革氣息，令人耳目一新。
曾幾何時，“食之者眾，生之者寡”，是對鄉鎮機構和人員膨脹的真實描述。嚴格控制機構和人員編制，是鄉鎮機構改革的一個重要目標。
“可根據不同類型、不同規模鄉鎮工作實際，確定黨政機構設置形式和數額，可設若干綜合辦公室，也可只設若干綜合性崗位。”中央編辦副主任吳知論介紹，譬如，有些地方設“三辦一所”，有些就設“四辦一所”，還有的設“一辦四所”。“只要符合當地實際，如何設置，不劃框框，但總體要求是：要精干、要高效。”
在同一層級內，可根據實際情況對行政編制實行動態管理；跨層級調整行政編制的，必須按程序報批。“劃定這個硬杠杠，目的就在于避免將空余的鄉鎮行政編制隨意調整到上級機關使用，從而產生行政編制分布的倒金字塔現象。”他解釋。
同時，為切實把住5年內機構和人員編制只減不增這條“底線”，中央編辦多次強調，加快推行機構編制實名制管理，并向社會公開，接受群眾監督。
多年來，原來由縣級各相關部門組織的各種評比達標表彰活動，在一定程度上成為鄉鎮工作的“指揮棒”。尤其是名目繁多的“一票否決”事項層出不窮，以致鄉鎮干部整日疲于奔命：“工作要是樣樣都像計劃生育那樣一票否決，就是三頭六臂也顧不過來！”
2006年，河南開始全面清理“一票否決”和檢查評比項目。全面清理后，原有的“一票否決”項目取消了6項，保留5項；涉及鄉鎮的143項檢查評比達標活動取消了135項，僅保留8項，一舉為鄉鎮減了負、解了壓、松了綁。
在充分總結地方經驗基礎上，《意見》強調，嚴格控制對鄉鎮黨政領導的“一票否決”事項，堅決清理和規范各種評比達標表彰活動。《意見》指出，對鄉鎮的考核由縣級黨委、政府統一組織，不屬于鄉鎮職能的事項，不得列入考核范圍。“這實際上就把工作的‘指揮棒’統一歸口到縣級黨委、政府，避免‘條條干預’泛濫，給鄉鎮營造一個比較寬松的履職環境。”吳知論說。
四、站所改革 加強服務
綜合設置鄉鎮事業站所，鄉鎮不再興辦自收自支事業單位
在創新事業站所管理體制方面，改革也有新內容。
《意見》提出，加強農業公共服務能力建設，創新管理體制，提高人員素質，力爭3年內在全國普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構。
目前，各地對鄉鎮事業站所的改革大致有三種模式：第一種是多數地方將鄉鎮事業站所整合為3—5個服務中心；第二種是湖北等地將鄉鎮事業站所轉制為企業或中介服務組織，由政府通過簽訂合同、項目招標的辦法向其購買服務；第三種是改由縣里派駐。有的地方將鄉鎮事業站所上收到縣級主管部門管理，有的還實行了跨行政區域設置。
《意見》對鄉鎮事業站所改革提出三點原則要求：
——鄉鎮事業站所原則上實行以鄉鎮管理為主、上級業務部門進行業務指導的管理體制。根據實際情況，經省級人民政府批準，也可實行以上級主管部門管理為主或按區域設置機構的體制。
——推進事業站所分類改革，區分事業站所的公益性職能和經營性活動，對公益性機構加強財政保障，經營性機構要轉制為經濟實體。特別是，要綜合設置鄉鎮事業站所，鄉鎮不再興辦自收自支的事業單位。
——積極探索農村公益服務的有效實現形式。鼓勵發展多元化的農村社會化服務組織和農民專業合作社，扶持社會力量興辦為農服務的公益性機構和經濟實體。
事實上，各地在這方面早已進行大膽探索。如湖北等地探索的花錢買服務、養事不養人等做法，便深受基層歡迎。“把為民服務的事辦好了，也沒增加人力成本，可謂一舉兩得。”中央編辦三司司長李曉全說。“從實際出發，政府購買服務，使公益服務也走出一條市場化的新路子。”
王東明表示，隨著新一輪鄉鎮機構改革任務完成，中國的基層政權將更為鞏固而有力。
（來源：人民網-《人民日報》）
