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2024年11月24日
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作為一家著名的民營企業，寧夏瀛海建材集團有限公司（下稱瀛海集團）于2015年年初走上了一條特別的民告官道路，將中華人民共和國國土資源部告上了法庭。
此案經北京市第一中級人民法院、北京市高級人民法院兩審終審，均以瀛海集團敗訴告終。目前，此案已經由最高人民法院立案再審。
瀛海集團董事長范海龍表示，作為一家以生產水泥為主的企業，礦山是瀛海集團的命脈，也是5000名員工的飯碗。他之所以狀告國土部，根本目的是希望通過法律手段，解決目前遇到的困難。
瀛海集團與瀛龍山礦區
瀛海集團前身為1992年成立的中寧縣第二水泥廠，在建廠之初，為了找到適宜造水泥的石灰巖資源，瀛海集團投入巨大精力和成本，多方組織技術人員，在中寧縣境內采取拉網式排查，最終將瀛龍山礦區確定為水泥生產原料——石灰石供應基地。
“當時這片礦區根本沒有正式的名字，當地羊倌跟我說這里叫贏洞子溝（方言，音譯），因為我名字里有一個龍字，便給這片礦區起名為瀛龍山，這一名稱沿用至今，并被礦管部門備案。”范海龍說。
1992年9月1日，中寧縣第二水泥廠正式獲得采礦許可證。經過五年的發展，水泥年產能也由最初的8萬噸，上升至30萬噸。到1998年10月，中寧縣第二水泥廠改制，名稱變更為寧夏瀛海中寧建材有限責任公司。同時，按照原中寧縣礦產資源管理局《關于限期完成瀛龍山石灰巖礦勘察通知》要求，瀛海集團聘請地礦部寧夏地質調查院勘探查明瀛龍山3.6平方公里礦區D+E級石灰巖探明儲量2.3億噸，形成《寧夏中寧縣瀛龍山石灰巖礦區簡測占用礦產儲量說明書》，并由原中寧縣礦產資源管理局備案并蓋章予以確認。
范海龍表示，按照當時相關法律政策，瀛海集團按照政府要求完成勘查并獲得官方確認，意味著瀛海集團已經取得瀛龍山3.6平方公里礦區的探礦權，瀛海集團只需要根據“探轉采”相關規定獲得采礦權，并繳納資源使用費，就能夠依法使用這片礦區的資源。
1993年至1998年間，為響應中寧縣政府要求，配合政府治理礦山，瀛海集團通過收購、入股等方式對瀛龍山礦區28處無序開采的小礦點進行整合，在剝離山皮、基礎設施、造林綠化和修通維護35公里礦山道路等方面投入了巨額資金，為了證明當時整合小礦點行為的存在，范海龍還出示了中寧縣公證處出具的《公證書》。
2003年8月，企業正式更名為瀛海集團。從20世紀90年代取得政府核發的采礦許可證后，瀛海集團沿用“資源一次劃定、分期分段出讓”的采礦權模式，企業根據實際需要辦理采礦許可證，對瀛龍山石灰巖礦區的采礦權一直延續至今，從未中斷。瀛海集團先后獲得1.25平方公里（1997年）、1.3平方公里（2000年）、1.9737平方公里（2002年）、0.0321平方公里（2004年）采礦許可證，其中0.0321平方公里的礦區面積至今在采礦許可證中沒有變化。
“根據去除落后產能要求，為了提高競爭力，瀛海集團2009年左右新建成兩條3500T/D水泥熟料生產線，原有0.0321平方公里的礦區已經無法滿足企業生產需要，為此我們從2010年開始每年提交申請，要求明確瀛海集團對瀛龍山3.6平方公里礦區的探礦權，增加采礦范圍，但不知什么原因，一直未獲批準。”范海龍說。
礦區探礦權“被掛牌”引發爭議
然而，令瀛海集團想不到的是，其一直申請的瀛龍山礦區探礦權，竟然在2012年“被掛牌”出讓了。
2012年5月28日，寧夏國土廳委托自治區土地和礦業權交易中心發布了《詳查探礦權掛牌出讓公告》（下稱《出讓公告》）。“以網上掛牌交易方式公開出讓中寧縣瀛龍山水泥用灰巖資源詳查探礦權，勘查面積5.63平方公里”，同時在競買人資格條件與要求中表示“探礦權競買人必須是自治區內具有固體礦產甲級勘查資質的地質勘查單位，注冊資本不得低于500萬元。”
2012年6月5日，寧夏國土廳委托自治區土地和礦業權交易中心發布《寧夏中寧縣瀛龍山水泥用灰巖資源詳查探礦權出讓變更公告》（下稱《變更公告》），對《出讓公告》進行補充、變更，主要補充內容為：探礦權競得人按要求完成詳查工作后，委托自治區土地和礦業權交易中心對該探礦權進行網上掛牌轉讓，交易成功后，由探礦權受讓人向轉讓人支付勘查投入，同時，再支付40%的勘查投入作為轉讓補償。探礦權受讓人向自治區國土資源主管部門申請探礦權變更登記，并根據相關規定辦理探礦權轉采礦權手續。
“《出讓公告》出讓探礦權的5.63平方公里的礦區，包括我們已有探礦權的3.6平方公里的礦區，故意將‘競買人資格條件與要求’設置為‘必須是自治區境內具有固體礦產甲級勘查資質的地質勘查單位’，明顯違法增設行政許可條件，違反行政許可法，把瀛海集團排除在了競買人之外。”范海龍說。
2012年6月13日，瀛海集團緊急向寧夏自治區土地和礦業權交易中心提出對瀛龍山礦區探礦權掛牌出讓的異議，并將郵寄的《關于中寧縣瀛龍山石灰巖礦不宜再設探礦權的情況說明和意見》（下稱《說明和意見》）進行了公證。
但是，瀛海集團的異議并未起到作用。2012年7月26日，寧夏國土廳委托寧夏自治區土地和礦業權交易中心發布《關于寧夏中寧縣瀛龍山水泥用灰巖資源詳查探礦權的掛牌出讓結果公示》，將“瀛龍山”礦區的探礦權以18萬元價格出讓給中國建筑材料工業地質勘查中心寧夏總隊（下稱寧夏總隊）。
2012年12月14日，寧夏國土廳為寧夏總隊頒發礦產資源勘查許可證，即探礦權證。2013年9月，寧夏總隊完成了該礦區的詳查工作，并出具了《詳查報告》。
在此期間，瀛海集團始終通過相關渠道提出異議，但始終未獲寧夏國土廳的答復或者回應。無奈之下，2014年5月，瀛海集團向國土部申請行政復議，請求撤銷寧夏國土廳的出讓瀛龍山礦區探礦權的行政行為。
復議“超過申請期限”被駁回
國土資源部受理后，于2014年7月14日出具《行政復議意見書》，決定中止審理該行政復議，并表示：“中止審理期間，希望你廳充分考慮行政許可法中不得增設行政許可條件和進行地區性限制等規定，完善對公告異議的處理方式，積極主動化解爭議。”
該《意見書》下達后，寧夏國土廳約見了瀛海集團，但并未提出解決方案，而瀛海集團以書面形式提出的《建議意見》也并未獲得回應。
2015年1月30日，雙方溝通無果后，國土部作出了國土資復議2015第124號《行政復議決定書》，卻并未對復議實體內容作出裁決，僅以超過60天的行政復議申請期限為由，駁回了瀛海集團的復議申請。
瀛海集團認為，瀛海集團是寧夏國土廳掛牌出讓中寧縣瀛龍山水泥用灰巖探礦權具體行政行為的行政管理相對人，寧夏國土廳和自治區土地和礦業權交易中心一直未答復瀛海集團于2012年6月13日提交的《說明和意見》，也從未告知過瀛海集團申請行政復議的權利、行政復議申請期限和行政復議機關，因此不能認定瀛海集團提起行政復議超過期限。退一步講，如果超過了復議期限，國土部在案件受理后，在復議立案的7日審查期內就應該發現“逾期”，作出不予受理的決定。但事實上國土部不但受理了，而且還專門發函要求寧夏國土廳與瀛海集團協調解決爭議，未果后又出具《行政復議決定書》，這也從側面印證了復議沒有超過期限。
同時，瀛海集團表示，以2014年5月25日向國土部提出復議時限計算，瀛海集團距兩年的訴訟時效（2012年6月13日至2014年6月13日）期滿還有18天，國土部在案件受理130日后才出具《行政復議決定書》，以超過復議期限為由駁回復議申請，也存在拖延時間使瀛海集團喪失訴訟救濟權利之嫌。
因此，瀛海集團一紙訴狀將國土部訴至北京市一中院，要求法院撤銷國土部的“國土資復議2015第124號”《行政復議決定書》，并判令國土部重新作出行政復議決定。
但北京市一中院最終認定，瀛海集團最遲于2012年6月13日已知道寧夏國土廳掛牌出讓探礦權的行為，按照行政復議申請期限為60天的法律規定，瀛海集團遲至2014年5月25日向國土部申請行政復議，國土部作出的《行政復議決定》適用法律、法規正確。
2015年6月19日，北京市一中院作出一審判決，駁回了瀛海集團的訴訟請求。瀛海集團上訴后，北京市高級人民法院于2015年11月23日作出二審判決，維持原判。
瀛海集團認為，依據相關法律規定，認定超過復議申請期限，首先要確定復議申請期限從何時開始計算，即瀛海集團何時知道或者應當知道寧夏國土廳的行政行為。寧夏國土廳作出具體行政行為時，并未告知瀛海集團申請行政復議權利、行政復議機關和行政復議申請期限，若以寧夏國土廳至今未對行政管理相對人（瀛海集團）履行法定告知義務為“知道”的起點，盡管瀛海集團在法庭上提出這一關鍵事實，但北京一中院對此卻未提及，其認定瀛海集團超出申請行政復議期限的判決明顯錯誤。
此外，即使以北京一中院判決認定的“2012年6月13日”為復議申請期限的起始日，至2014年5月25日向國土部申請復議，仍在申請行政復議期限內。因為這起案件明顯不適用60日的復議申請期限。我國行政復議法第九條規定：“……六十日內提出行政復議申請，但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。”“我們的情況應該適用《北京市高級人民法院關于行政審判適用法律問題的解答（以下簡稱〈解答〉）》。”范海龍說。
北京市高院制定的《解答》第十二條之規定明確載明：“具體行政行為未告知行政管理相對人起訴權和復議權……判斷復議申請人是否超過復議申請期限時，人民法院可以參照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條、第四十二條的規定，即‘行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織行政復議權利或者行政復議期限的，行政復議申請期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道復議權利或者申請復議期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年’。”
但法院判決卻認為，瀛海集團提交的《解答》并非法律和行政法規，不能直接作為人民法院審判案件的依據。
“北京市高院制定的《解答》對北京市轄區的各級法院審判工作具有適用性和指導意義，各級法院理應嚴格執行，但北京市一中院和北京市高院卻均不認可這份《解答》，其做法讓人遺憾。”范海龍說。
據此，瀛海集團向最高人民法院提起申訴，已經在2015年12月1日立案（〔2015〕行監字2143號）再審中。
困局：問題出在哪里？
“企業最根本的目的是生存和賺取利潤，我們狀告國土部可以說完全背離了一個企業存在的初衷，但又屬無奈之舉，其實我們的根本目的很簡單，就是希望能盡可能通過一切合法手段獲取生存空間。”范海龍說。
其實早在向國土部申請行政復議之前，瀛海集團就已經通過各種渠道向寧夏自治區政府反映所遇到的問題。為了解決瀛海集團的這些問題，扶持民營企業發展，寧夏區政府也切實付出了努力。
在一份2013年的寧夏自治區政府會議紀要里，明確表示：“按照既保證現有企業持續發展又使礦產資源優化配置和合理利用的原則，優先為瀛海集團配置瀛龍山礦區1.5億噸的石灰巖資源，以滿足該公司現有兩條水泥生產線的需求。”
寧夏國土廳分管礦產的副廳長和地勘處負責人在接受采訪時表示，目前情況下，政府部門考慮到方方面面原因，處理瀛龍山礦產資源的最好也是唯一的方式就是公開掛牌，價高者得。
但瀛海集團卻表示，在已經成為瀛龍山礦區實際探礦權人二十多年的情況下，即使國土廳掛牌違規了，再重新讓其通過“招拍掛”方式競得這片礦區的探礦權非常不公平、不現實，最好的方式就是按照相關法律規定通過協議轉讓的方式，確認瀛海集團取得探礦權。
寧夏國土廳表示，其當時進行的探礦權掛牌轉讓，實際上只是由寧夏總隊完成勘查工作，探礦權實際上還是屬于政府的，我們之間有協議，《變更公告》也寫明了。探明瀛龍山礦區礦產資源的詳細情況后，再由寧夏總隊將探礦權通過寧夏自治區土地和礦業權交易中心進行公開掛牌轉讓，其資金部分支付寧夏總隊的勘查投入和補償費，剩余部分全部上繳國庫。
同時寧夏國土廳也承認，2012年進行探礦權掛牌轉讓過程中設置限制性條件的行為確實屬于違法，但是其更愿意將之形容為“小錯誤、小瑕疵”，是政府在行政過程中可以理解和容忍的。
但瀛海集團卻不這么認為：“在依法行政的大背景下，政府的行政行為怎么能如同兒戲，既然知道是違法的，為什么還要這么做？既然錯了，為什么還不改正，還要接著往下做？在第一次探礦權掛牌違法的情況下，再進行一次掛牌轉讓，這不是錯上加錯嗎？”
據悉，寧夏國土廳已經作出決定，最遲將于年底將瀛龍山礦區分成三至四個部分進行掛牌轉讓。其結果如何，我們將繼續關注。
