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2024年11月24日
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為何70多部法律法規加數項“國家級行動”，依然治不住渤海污染？
1982年，《渤海、黃海近海水污染狀況和趨勢》完成。隨后，面對渤海污染不斷加重的態勢，相應的治理措施也隨即展開。
1996年，我國制定《中國海洋21世紀議程》，提出渤海的遼河口、錦州灣、天津毗連海域等污染比較嚴重，有必要進行重點整治和保護。
到了2001年，計劃投資555億元、為期15年（2001～2015）的《渤海碧海行動計劃》出臺，并很快獲得國務院批準。
2009年，由國家發展和改革委員會、環保部、住房和城鄉建設部、水利部與國家海洋局等五部門共同發起制定并推行的《渤海環境保護總體規劃（2008－2020年）》出臺。
除了數項“國家級行動”，近年來關于渤海環境保護的法律法規數量更是不斷增多。天津財經大學法學院副教授凌欣、中國海洋大學海洋國土資源管理研究所所長王書明等學者初步統計，從中央到地方，各級各類涉及海洋環境保護的法律法規超過70部。
基層管理部門和專家表示，從1996年制定《中國海洋21世紀議程》算起，我國著手治理渤海污染已有二十年時間，但這二十年正是渤海污染程度持續加重的二十年。法律法規不斷增多，“國家級行動”持續開展，但為何依然治不住渤海污染？
法律法規和“國家級行動”
遭遇“空轉”
渤海飽受污染之困，需要先從頂層設計上找問題。
首先，受訪專家指出，在法律法規方面，缺少針對性和協調性，多元行業立法存在沖突。
專家介紹，國家層面的海洋環境立法屬于一般性立法，地方海洋環境保護立法則局限于所轄行政區域，不能很好滿足渤海環境保護的特殊需要。
此外，我國海洋立法采取的是行業立法模式，不同立法主體存在多重矛盾與沖突，缺乏統一考慮和整體性協調。
其次，盡管涉及多部門的綜合整治計劃不斷推出，但由于協調機制和資金投入等方面存在問題，實際效果并不盡如人意。
多名專家表示，以《渤海碧海行動計劃》為例，按照計劃，2010年渤海的環境質量與生態系統將得到初步改善；2015年環境質量將明顯好轉，生態系統進一步改善。
但有曾參加計劃制定的專家表示，“國家級行動”對緩解渤海污染起到了一定的作用，減緩了渤海污染加劇的趨勢。但是由于政府資金投入和治理的意愿并不強烈，力度也不足，加上歷史欠賬太多，渤海環境污染的問題依然非常嚴重。
產業規劃缺乏整體考慮
從滄州臨港經濟技術開發區，經沿海高速到天津、再到唐山樂亭一路走來，可看到重化工企業密集分布。尤其是河北沿海地區作為京津城市功能拓展和產業轉移的重要承接地、全國重要的新型工業化基地等，石化、裝備制造、鋼鐵行業進一步向沿海集中。“過去我們這里的西瓜因味道甜美聞名，現在一說劉官莊西瓜沒人敢買。村里養魚、養蝦的越來越少，水污染了很難養活。”緊鄰滄州臨港經濟技術開發區的劉官莊村、徐莊子村村民徐興海、張淑菲等告訴記者。
《瞭望》新聞周刊記者采訪了解到，隨著環渤海區域發展步伐加快，加上這里“有碼頭、有石油”，重化工產業大干快上的局面已持續多年，客觀上形成了“重化工圍海”的局面。
從近幾年的發展態勢來看，重化工產業在這一區域仍呈增長態勢，大連、營口、盤錦、錦州、葫蘆島、秦皇島、唐山、天津濱海新區和滄州市，其產業無一例外地體現出重化工產業為主導的特色，生產過程中排放的污染量也比較大。基層環保工作人員向記者表示，這么多大型化工項目分布在近海，污染幾乎“難以避免”。
“許許多多的合法項目疊加在一起，得出的結果是渤海的生態危局。”國家海洋局北海環境監測中心總工程師張洪亮、南開大學經濟發展研究院副教授薄文廣等多名受訪專家表示，這些重化工項目，單獨挑出任何一個來看，其產業規劃、環境評價可能都是合法的，不過，渤海就是在各種“合法利用”的疊加下逐漸出現問題、喪失功能的。
多名受訪專家認為，環渤海項目的產業規劃和環境評價，基本都是從局部出發，缺乏對渤海生態平衡的整體考慮。
部門權力分割地方各自為政
一些專家及基層工作人員認為，渤海污染治理不如人意，歸根結底是條塊分割、權力分散，體制不順、配合不當的結果。
“海洋部門不上岸、環保部門不下海，管排污的不管治理、管治理的管不了排污的部門割據現象，以及地方政府的各自為政、相互推諉，是渤海污染無法得到根治最為關鍵的因素。”中科院海洋研究所研究員鄒景忠說。
“比如沿海新增設了一個排污口，我們作為海洋環境監測單位，連它在哪兒都不知道。”張洪亮告訴《瞭望》新聞周刊記者，陸上有多少排污口往海里排是環保部門管的事，海洋部門并不清楚，更掌握不了相關數據，這給海洋環境監管帶來了一定困難。他還表示，前些年為了監測、分析海洋污染形勢，他們還可以上岸到排污企業取樣化驗，現在取樣都取不了。
據了解，我國對于海洋環境實行的是分頭管理，不同部門各有分工：環保部門負責全國海洋環境保護工作；國家港務監督機構主管船舶污染問題；國家海洋管理部門承擔調查、監視、監測我國的海洋環境狀況，主管石油勘探開發及海洋傾廢帶來的海洋環境保護工作；國家漁政漁港監督機構負責漁港船舶排污的監督及漁業港區相應水域的監視……這樣的制度安排就容易出現相互之間管理的不協調。
海洋環境“多頭”管理，到了陸上也一樣。“部門分割非常嚴重，你有你的規則，我有我的規則。你的問題我不說，我的問題你也別提。比如說，河流污染水務部門治了，但城建部門沒錢，污水處理廠沒跟上，污水照樣往河里排。做的治理規劃也是你部門一個，我部門一個。”河北省一名基層干部說。
“污染的是海洋，需要治理的環節卻在陸地上。部門之間打架且不談，治理的難點還在于地方要發展，而環保部門的權力卻不足以提高地方發展經濟的環保標準。”王書明表示。
薄文廣說，海水是流動的，渤海環境問題帶有明顯的公共性。“往渤海里面排污不一定會影響自身，反而有利益，不排污的人就吃虧了；治理污染不一定會享受到好處，也無法拒絕不治理的人‘搭便車’，治理污染的人就吃虧了。一個典型的‘囚徒困境’就這樣產生。”
治理標準不統一
“環保部門監管治理污染，肯定是按陸地水質標準來，只要企業達到了這樣的標準，沒有理由不讓它排放。但這樣的水質，到了河流里就不達標，到了海洋更不達標。”山東省環保廳流域生態環境管理處副處長郭琦認為，企業排放標準和河流水質標準不統一，河流水質標準體系和海洋水質標準不銜接，是水環境治理的重要障礙。
目前渤海不少入海河流沒有天然徑流，主要依賴城鎮污水處理廠尾水作為補給。而污水處理廠即使達到最嚴格的一級Ａ標準，排出來的水仍是劣Ⅴ類，對地表水體、地下水體都有不同程度污染。“污水處理廠一級A標準是COD（化學需氧量）不能超過50毫克/升，氨氮夏天為5毫克/升、冬天為8毫克/升。但河流環境水最次的Ｖ類水COD和氨氮標準是40和2，如果沒有自凈水，河流根本達不到標準。”河北一名環境監測人員說。
天津全市25條主要河流中，劣Ⅴ類水質河長高達61%，部分河道還存在黑臭現象。全市11個綜合污水排海口點位達標率僅為9.1%，6條入海河流監測斷面年水質全部為劣Ⅴ類，近岸海域功能區的達標率僅為30%。
天津市環保局相關負責人介紹，造成水質差的原因除了來水少、水質差，就是污水處理廠排出的水達不到Ⅴ類水要求。這樣的條件下，汛期泄洪及雨污水流入河道，河道沉積淤泥上翻，必然會導致“沒見著河水，先聞著臭味”，附近群眾怨聲載道。據了解，到2017年底，城鎮污水處理廠的排水水質才能達到地表水Ⅳ類標準，屆時綜合污水排海口、入海河流排入渤海灣的水質將會有所改善。
國家海洋局煙臺海洋環境監測中心站副站長姜軍成說，我們平時也感覺到，河流來水水質有明顯改善，比如小清河，這是山東河流污染的典型代表，現在已經好很多了。但是按照海洋近岸功能區水質要求指標監測，小清河入海口位置的水質還是不能達標。
一些專家認為，標準體系不一，很難反映污染治理成效，也不利于協同治污。“單純看達不達標不能反映出污染的趨勢，比如原來超標100倍，現在超標5倍，同樣都是不達標但程度發生了很大變化。可在標準不統一的情況下，雖然你那里有很大改觀，但在我這里看還是不達標。”包景嶺說。
此外，業內人士表示，京津冀區域排污收費標準不統一也給渤海灣水污染治理效果造成一定影響。北京排1噸污水收9元，天津收7元，而河北收1元。這種價差除了造成不公平競爭外，還會讓一些企業轉移到河北，然后排污認罰，從而影響環渤海污染整體治理的實際效果。
以新理念推進渤海污染防治
采訪中記者發現，基層管理部門和專家學者對渤海污染的問題痛心疾首，普遍認為已經迫在眉睫，也對多年治污而沒有實際效果感到非常著急。他們認為，應當反思目前在理念和體制機制等方面存在的問題，用新理念新方法治理渤海污染——那么多法律法規管不住渤海污染，可能一部就夠了；數個“國家級行動”實際效果不彰，轉變治污思路可能會立竿見影；部門權力分割、地方各自為政對污染問題無能為力，把權力和責任集中可能就有招了。
首先是要出臺專門法律。從國際經驗看，一些封閉性海域環境保護的立法，大都經歷了從一般法到專門法，從臨時措施到永久措施的過程。如日本《瀨戶內海環境保護特別措施法》、美國《五大湖環境恢復法》。
凌欣認為，有必要對渤海進行專門立法，給予特殊保護——根據其自然環境特點、環境問題特點進行專門立法。立法調整的事務范圍不僅是污染防治，還應包括資源保護、生態保護等幾個方面。“渤海生態建設統一立法要建立在破除各部門、各級政府‘利益堅冰’的基礎上，需要下定決心，強力推進。”凌欣說。
其次，建立完善的管理機制，目前有兩種方案可供選擇。
第一個方案是做實現有溝通合作機制。中國海洋大學法政學院教授王琪表示，目前涉及到渤海環境管理的政府間合作會議主要有渤海環境保護省部際聯席會議和環渤海區域合作市長聯席會等，為強化其在渤海環境治理中的作用，建議提高會議的制度化程度，提高聯席會議的專業化程度。
第二個方案是設立新的管理機構。凌欣等表示，如何實現協同治理就是需要解決的首要問題。需要設置渤海環境保護的專門機構來來強化渤海區域海洋管理的執行力，比如渤海綜合管理委員會，主要開展海域、海岸帶和近岸陸域一體化管理，實現規劃統一、執法統一、產業布局統一。
再次，切實轉變渤海周邊產業發展和污染治理思路。王琪表示，無論是《渤海綜合整治規劃》還是《渤海碧海行動計劃》，是以渤海作為整治的對象，被動地追隨污染源，采取末端治理的方式，導致海洋、環保等部門關注了各種污染源卻忽略了污染源背后的人的行為。
專家認為，實際上渤海環境整治行動除了對已污染的渤海提出治理措施外，更重要的內容是對人的管理，對開發利用渤海的行為進行規范，通過調整人的行為達到對渤海環境的整治，讓渤海污染整治事半功倍。
（本組報道采寫記者：孫仁斌 賈娜 翟永冠 鞏志宏 付光宇 婁辰）
