農民工“市民化”，成本有多高
時間：2011-04-01 09:41:07
來源：人民網-《人民日報》 作者： 王 煒 劉志強
“十二五”規劃提出，要穩步推進農業轉移人口轉為城鎮居民，把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。
農民工是當代中國社會的一個特殊群體，他們為城市建設、經濟發展做出了巨大貢獻。但是他們中的大多數人，仍然工作繁重、居無定所、缺少保障、生活艱辛。他們在打工的城市里，往往只是“二等公民”。
如今，越來越多的農民工、尤其是新生代農民工希望能留在城市，也逐漸具備了留在城市的條件。農民工“市民化”是現階段我國推進城市化的重要任務。讓那些已經在城市長期就業和居住的農民工及其家庭成員真正融入所在城市，平等地享有現有城市市民享有的公共服務和政治權利，需要政府從多方面投入。在這一過程中，究竟需要投入多少公共成本，這個成本是否可以承受，怎樣分擔？記者進行了調查采訪。
⒈農民工變市民關鍵不在于戶口，而是同等待遇
4月中旬，重慶市首個集中建設的公共租賃房小區“民心佳園”將正式建成入住。45歲的農民工熊建明即將成為第一批入住的成員，他幸運的在公租房搖號中選到了民心佳園最大的80平方米、三居室的戶型，這樣，夫妻倆和兩個孩子都可以住進來，連兒子結婚的房間都有了。
老家在重慶忠縣的熊建明12年前就來到重慶打工，妻子和兩個孩子也早早來到重慶。孩子在重慶上學、畢業，如今一家人都在重慶打工，每月總收入有4000多元。這套公租房月租金約為900元，熊建明覺得可以承受。能住進這套嶄新的公租房，一家人也算在城市里真正穩定下來了。
在大多數城市，發展公共租賃房仍把戶口作為重要的準入條件，對大多數農民工而言，除了少數企業建設的公租房以外，很難納入公租房保障范圍。但在重慶則不同，盡管公租房也是剛剛起步，但已經對農民工敞開大門，凡在重慶有穩定工作和收入來源，具有租金支付能力的農民工，無論是否是重慶戶籍，都可以申請公租房，并且不設收入限制。
熊建明的戶口還在農村，對于將來會不會回到農村，他還不確定。“但我的兩個孩子在城市里長大，肯定會留在城市，他們有了條件就會轉戶口。”熊建明說，“對我和妻子來說，能在城里有個穩定的房子，有份穩定的工作，企業給交養老金，其實和城市人也沒有太大差別，戶口不那么重要。”
安居樂業是每個人的生活理想。對背井離鄉的農民工而言，在城市安居樂業的愿望盡管有些遙遠，但同樣十分迫切。
據重慶市國土房管局住房保障辦有關負責人介紹，截至2月底，在申請公租房的2.2萬戶居民中，農民工有4000多戶，約占20%。 也只有在這種寬松的條件下，熊建明這樣沒有戶口的農民工，才能住上公租房，真正在城市里安居樂業。
除了向農民工敞開公租房大門，幫助農民工安居，從去年8月起，重慶啟動城鄉戶籍制度改革，允許有條件的農民工及新生代農民工群體轉為城鎮居民。不過，轉戶口不是目的。“農民工變市民，絕不僅僅是轉了戶口就行，更重要的是消除附著在戶籍上的城鄉差異。”重慶市發改委改革試點處處長陳繼紅告訴記者，農民轉戶進城后，還要讓他們穿上就業、社保、住房、教育、醫療這“五件衣服”，與城鎮居民享有同等待遇。對政府的公共財政而言，農民工市民化的成本，主要就是讓農民工穿上這“五件衣服”的成本。
⒉農民工真正市民化，人均成本通常不會超過10萬元
那么，要讓農民工穿上這幾件“衣服”，能在城市安居樂業，變成真正的市民，到底要花多少錢？
目前，對于農民工市民化究竟需要支付多少成本，有很多看法。住房城鄉建設部2006年所做的調研顯示，每新增一個城市人口需要增加的市政公用設施配套費，小城市為2萬元，中等城市為3萬元，大城市為6萬元，特大城市為10萬元。云南大學發展研究院2009年所做的相關調研顯示，東部沿海地區第一代農民工與第二代農民工市民化的社會成本分別約為10萬元與9萬元，內陸地區約為6萬元與5萬元。中國發展研究基金會發布的《中國發展報告2010》則認為，中國當前農民工市民化的平均成本在10萬元左右。
國務院發展研究中心相關課題組近期對重慶、武漢、鄭州和嘉興四個城市的農民工市民化成本進行了詳細的調研和測算。細看這幾項成本，首先是跟隨農民工進城打工的子女的教育成本。目前許多城市已經對農民工子女在城市學校接受義務教育敞開了大門，公共財政對義務教育的投入，在小學和中學階段有所差別。如嘉興市小學生約為每人每年5000元，中學生約為8000元。隨著入學的農民工子女數量增加，一些城市還要新建學校，支出就更大。
醫療成本，參加城鎮企業職工醫療保險的農民工或本地職工，一般由單位和個人按照工資的8%提取保險基金，政府沒有補助，因此不需要增加成本。但一些城市為提高保障水平，推出一些新的保障項目，政府會進行相應的補助。
養老保險，如果農民工參加職工基本養老保險，當前政府并不需要增加成本。但在目前我國的養老金制度下，長期看，在職工退休開始領取養老金以后，政府很可能需要進行補貼。對于農民工市民化，還可能產生另一個重要缺口，即農民工平均收入低于社會平均工資水平，在計算養老金時，對于較低收入的人群有一定照顧，這將使農民工的養老金水平大于其本人繳納的統籌部分，從而產生養老金虧空。對于農民工市民化，這就有可能產生另一個資金缺口。
此外，農民工市民化，政府需要支出的還有低保等其他社會保障支出、城市管理費用及保障性住房支出等。國務院發展研究中心經過調研和粗略測算，重慶、嘉興、武漢、鄭州4個城市，農民工市民化的人均成本在7.7萬元到8.5萬元之間，差別不太大。
農民工市民化的成本中，子女教育、保障性住房等是需要政府短期內支出的，約為2.4萬元，占1/3左右。遠期的養老保險補貼平均約為3.5萬元，約占一半。而其他各項社會保障，如低保、醫療救助、社會管理費用等支出，則將從農民工成為市民開始，持續很長甚至農民工一生的時間，平均每年約為560元。
⒊市民化成本并非高不可攀，長期在城市穩定就業的農民工市民化新增成本更低
農民工的市民化肯定是一個循序漸進的過程。不少專家提出，應當結合“十二五”規劃，從現在起用大約10年時間，先使具有穩定職業、繳納稅收、享有社會保障和固定住所的農民工及其家庭成員逐步轉為市民。
我國2億多農民工，如果以目前人均8萬元左右的市民化成本計算，未來10年，平均每年要投入約1.6萬億元。這個成本，是否高不可攀？
“我們對重慶農民工市民化的成本進行過詳細的測算，到2020年完成1000萬農民工變成市民的成本是可以承擔的。”重慶市發改委陳繼紅表示，農民工市民化所需要享受的公共服務，有一部分已經在提供，比如子女上學等。而養老保險等遠期成本，要在農民工年滿60歲以后支付，并不需要當期支付，并不增加當前的負擔。此外，醫療、養老等社會保險，企業和個人都會承擔一部分，成本得以分攤，政府需要投入的并不太多。
國務院發展研究中心的上述報告也認為，由于目前農民工已經享受部分公共服務，因此農民工市民化所需要增加的成本是比較小的。比如，在多數城市，農民工隨遷子女已經基本享受了義務教育，其中大多數也已經在公立學校上學。新增農民工子女并不需要新建大量學校，因此增加的成本并不多。
在所調研的城市，農民工都可以參加企業職工基本養老保險，并有可能在退休后需要政府補貼。這部分農民工即便不市民化，政府仍然需要支出這部分補貼，因此從全國看，政府的支出沒有大的區別。
許多農民工已經在城市生活工作了很長時間，各項城市基礎設施和管理服務已經考慮到農民工存在的事實，因此農民工市民化以后需要新增的成本也較為有限。
有關專家指出，如果不考慮遠期養老保險支出，農民工市民化過程中短期支付的一次性成本絕對是長期打工的所在城市能夠接受的。只要積極籌劃，特別是做好未來的風險防范，政府完全有能力進一步加快推動農民工市民化進城，讓農民工也更好的享受經濟發展的成果。而且，這種成本完全可以由各級政府承擔起來，而不是由農民的土地來交換。
《中國發展報告2010》的主要作者、國家發改委秘書長楊偉民建議，農民工市民化的成本需要由中央政府、地方政府和市場來共同分擔。中央政府可以通過財政的轉移支付分擔一部分，主要用于支付農民工市民化的教育、醫療和社會保障支出。地方政府通過財政配套承擔一部分，主要用于支付農民工市民化的廉租房等住房成本支出。剩余的資金可以通過市場解決，在具體的資金籌措上，由于農民工市民化的資金投入多屬于一次性投入，因此可以考慮通過發行債券的方式籌措資金。
