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2024年11月24日
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“民工荒”與戶籍制度
事情從在2004年就開始顯現并在最近幾年愈演愈烈的“民工荒”說起。
經歷了2003年的“民工潮”之后，2004年我國農民工數量出現大逆轉，“民工荒”迅速被各方媒體報道。據統計，僅珠三角地區加工制造類企業的工人缺口高達200萬人。2004年第三季度，浙江省民工缺口比重為34.25%。2008年金融危機期間這一現象暫時消失，但從2009年下半年開始，伴隨經濟回升，新一輪“民工荒”又開始了，103個主要城市崗位空缺與求職人數的比率從金融危機期間的0.85，大幅回升至0.97，接近2007-2008年的歷史最高點(中國人力資源市場信息監測中心)。2010年，“民工荒”繼續，此次“民工荒”不僅體現在珠三角和閩東南，長三角、環渤海地區也成為“民工荒”的主要發生地。缺工企業主要是從事出口加工業的中小企業，不僅是技工和管理人員缺乏，普通勞工也開始缺乏。
“民工荒”的核心原因與戶籍制度關系很大。在城鄉二元結構的分割下，“城鎮戶口”和“農村戶口”修葺了一道不可逾越的墻。一邊是享受“養老、醫療、失業、救濟、補助”等多重福利的城市人口，一邊是即便為城市建設付出了血的代價也無法獲得“醫療救助”的農民工。一邊是可以輕松享受城市優越的教育資源的城市人口，一邊是就算在城市讀到高中畢業也必須回到農村參加高考的農村人口。這種福利與權利的缺失，使得農民工看不到在城市發展的希望，對城市生活的向往逐漸減少。同時從2003年開始我國逐漸加大了對農村的政策扶持力度，減免農業稅，實施各種農業補貼，并同時通過新農合、新農保等多項措施，使得農民享受更好的農村福利待遇。于是，更多的農民選擇回到農村，選擇守著自己的一畝三分田，過上輕松自在且有尊嚴的生活。
然而，城市發展不能缺少農民工。二元結構必須破除，剩余勞動力仍要轉移，人口紅利還需顯現。因此，2009年的中央經濟工作會議、中央農村工作會議以及2010年中央的一號文件與 “兩會”共同強調的一個重大戰略調整就是城鎮化。放開戶籍制度限制，解決新生代農民工市民化問題，是我國“城鎮化新政”的一個重要組成部分，在此背景下，我國各地都在積極探索戶籍制度改革，新政屢現。
農民工市民化：各地戶改政策評述
自十七大提出要推進戶籍制度改革至今，我國各地均推出地方戶籍改革政策。據初步統計，已有河北、遼寧、江蘇、浙江等12省市相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分。各地改革措施不一，上海、深圳、濟南等地相繼推出居住證制度，部分城市推出購房落戶政策，廣東省推出積分入戶政策，重慶嘗試通過建立轉戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機制，以合理的過渡期保障農民合法權益，而成都則推出“讓農民穿著風衣進城”的戶籍改革政策。總體看來，這些政策，尤其是2010年廣東省、重慶成都兩市的政策尤其進步意義，但同時也存在不少問題。
2010年6月，廣東省人民政府出臺《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見(試行)》，通過細化為學歷、技能、參保情況等多項指標，并賦予相應的分值，入戶條件明確并量化，以此引導和鼓勵農民工及其隨遷人員通過積分制入戶城鎮，農民工子女可憑積分讀公辦學校，同時對保留農村戶籍等留有彈性。雖然廣東省的農民工積分制入戶政策是一個相對而言已經在“邁開步子”搞城鎮化的政策，但這個步子邁得不夠大。這一政策過分重視學歷職稱，實際受益面太窄。盡管與不少地區所搞的“購房入戶、高學歷高職稱者入戶”相比，廣東省的農民工“積分入戶”政策門檻更低一些。但是，積分標準對大多數初中畢業的農民工群體來講，還是太高了，難以達到積分的要求。同時，政策規定如果農民工所得積分達到入戶標準，則必須放棄農民之前在農村所擁有的宅基地與承包地。農民為一張戶口簿要放棄土地，這并不利于社會整體發展，對城鎮化發展反而會起到一種阻礙作用。農民擁有的宅基地與承包地某種程度上在承擔著社會保障重任，不能輕易的拿掉，農民也不遠輕易放棄。即使農民真的放棄了，如果再遇到09年似的全球性金融危機，上千萬的農民工如果失業而又不再能回到農村，那將會產生嚴重的社會安全問題。
廣東省的農民工“積分入戶”政策還沒成熟，2010年7月28日，重慶市又召開戶籍制度改革新聞發布會，宣布8月15日全面啟動重慶戶籍制度改革。按照重慶市的規劃，將在兩年內解決在城鎮有穩定職業和住所的200多萬農民工及其家屬、40萬失地農民和70萬農村籍大中專學生的戶口問題，形成科學有序的人口城鎮化機制，實現300萬“農轉城”。
盡管此次重慶市戶籍制度改革力度較大，不附加其他條件，允許農民轉戶，但是政策仍存在諸多不完善的地方。首先是轉戶農民的原有土地如何處置并不明確。重慶在戶籍制度改革中農村居民轉戶后承包地、宅基地實施了“三年過渡”的方式。重慶允許轉戶農民最長三年內繼續保留宅基地、承包地的使用權及收益權，并避免農民轉戶急轉身。然而，“三年過渡”的保留期。那么三年之后政策又是如何？重慶市規定轉戶后農民可繼續按照依法自愿的原則處置農村土地，但是以何種標準對放棄土地的農民進行補償？這些問題都不清晰。如果在不合理的補償標準下讓農民放棄土地進城，就無法達到預期的城鎮化目標。其次，戶籍問題不單單是戶口所在地的問題。戶籍背后的城鄉公共服務和福利政策的差距才是其核心所在。重慶市的現有政策是根據農民所放棄的土地的補償所得轉化為農民成為市民后的社會保障，使其能參加醫療保險和養老保險。補償標準到底是多少暫且不談，就算農民的土地補償能夠等值兌換為與市民相等的社會保障，那么農民用什么錢在城市買房安家落戶？另外農民工文化程度普遍不高，多靠體力干活，如失去工作或年老，如何生存？顯然，重慶的戶籍改革政策在城鄉對接問題上走得不夠遠。
但是，我國的“戶籍改革”試驗沒有停步。2010年11月16日，與重慶市同樣是作為我國“城鄉統籌綜合配套改革試驗區”的成都市宣布，該市將徹底破除城鄉居民身份差異，推進戶籍、居住一元化管理，到2012年實現全域城鄉統一戶籍。成都市的這次戶籍制度改革是目前為止改革中力度最大的一次。主要有以下三個亮點：
第一，農民可自由遷入城市，戶口隨居住地變動而變動，并享有平等的城市基本公共服務和社會福利。同時，農民進城后，其在農村的承包地、宅基地等仍將得到保留。這一政策在消除隱藏在戶籍背后的身份差異和基本權利不平等方面做出了較大努力，被形象的稱為讓農民披著“風衣”進城。
第二，市外人員入戶，將享受與本地居民同等的待遇。而廣東省和重慶市的戶籍制度改革只針對本市籍農民。在很多城市中，外來務工人員構成了城市農民工群體的很大一部分，如果戶籍改革政策不破除地區間的藩籬，只在地區內部進行人口遷徙，則有可能會產生很大的負面激勵，不但會使民工荒愈演愈烈，而且有可能會錯失吸引大量外來勞動力定居帶動房地產等關聯產業發展的發展機遇。成都市的戶籍改革認識到了這一點，確實前進了一大步。
第三，城市居民也可在農村定居，并將戶口隨所在地遷入村鎮。與其他城市的戶籍改革不同，成都市放開農民戶口的同時，也不對城市居民的戶口遷移進行限制，市民也可以放棄城市戶口在農村落戶。
成都的戶籍改革新政，作為破除戶籍制度弊端的一次新的嘗試有其值得肯定的地方。但同時，因為其帶有試驗性質，很多政策都是在理想化的條件下設置的，要進一步推行，仍有面臨諸多挑戰。首先，農民披著“風衣”進城，盡管對轉戶農民而言是較好的政策，但是對于政府財政而言確實一筆不小的開支。重慶的戶籍改革成本一部分可以由農民的土地出讓補償負擔，而成都允許農民保留其承包地和宅基地進城就無疑給政府帶來了很大壓力，錢從哪里來？過多的農民進城是否會給成都帶來承載壓力？其次，農民轉戶有一部分原因是為子女能夠享受到更好的教育資源。政府鼓勵農民轉戶的政策下，成都市如何做到真正確保教育公平，使得大量農村學生轉為城市居民后也有資格進入好學校而不擠占已有資源，這是一個不小的挑戰。第三，關于外市農民也可以在成都市落戶的政策目前只是一句口號，外市農民轉戶牽涉到很多問題。比如轉戶后外市農民的土地怎么辦？如果兩地關于轉戶的土地政策不相同甚至矛盾的話，外地農民轉為成都市居民就是不現實的。外地農民轉戶后是否與本地農民一樣，享有同樣的公共服務和福利政策？如果是，大量外地農民轉戶可能會引發相應的社會問題。第四，城市居民戶口轉到農村，這一條政策目前來看也過于理想化。想要轉為農民的城市居民大多數是看中了農村的土地，轉戶后是否能夠分得土地？土地怎么分？宅基地怎么分？這都是很復雜的問題。而且，地理位置越好的農村，想要入戶的城市居民必然多，什么樣的人能夠獲得入戶資格？也許會滋生新的精英捕獲。
破除二元結構還有一段路要好好走
“二元結構”的痼疾確實應該通過“城鎮化”破題。通過放開戶口限制，充分發揮城市集聚人氣的作用，使原來沒有戶籍的人口能夠在城市安家落戶，對該地的房地產發展會有一個很好的拉動作用。同時，隨著人口的增多，城市的集聚效應與輻射效應也可以慢慢地形成。通過放開戶籍大力發展中小城鎮，集聚人氣，一方面可以提高我國的城市化水平，把農村人口轉移出來。另外一個方面也可以通過城鎮的發展，帶動農村的發展，以此來縮減城鄉差距，確實是一條比較好的發展路子。
然而，從目前我國各地的戶籍改革來看，在“城鎮化”的建設道路上，我們仍處在初級階段，從“二元結構”到“城鎮化”，我國還有很長一段路需要好好走。在這一過程中，有三個原則需要重點把握。
首先，戶籍制度改革的同時一定要處理好轉戶農民的基本養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險和福利政策的接續問題。戶籍制度改革既不能傷害到農民的土地權利，又要為轉戶農民提供與市民同等的社會福利政策并解決好轉戶農民的住房保障。同時，取消針對農民工就業的不合理限制，實現農民工勞動報酬、就業機會等與城鎮居民享有同等待遇。另外，也要在教育公平方面做足文章，將轉戶農民子女納入城市學校的招生計劃，提供平等的教育資源和環境。
其次，中小城市及城鎮戶籍制度改革應該循序漸進，不能急躁冒進。戶籍制度改革是包括社會保障體系改革，農村土地制度轉變，城市資源分配等問題在內的一項大幅度改革，其改革成本巨大，需要充分考慮城市公共服務資源的供給能力和政府財政的最大支付能力，要在各方面條件均成熟的條件下逐步開展改革，否則將會帶來新的城市發展問題。
第三，戶籍改革政策要逐步放開外地農民轉本地市民的限制，并為外地轉戶農民提供相應的公共福利政策。我國農民外出打工有一個特點，就是大多不愿在本地打工，越遠越好，對于新一代農民工(80后農民工)而言，更是如此。外來打工者是當地農民工的重要部分，為城市建設做出了不少貢獻。但是地區之間由于政策不同，外地農民要轉戶仍存在不少困難。但是這是未來戶籍改革的重要方向。可以采取循序漸進的辦法，在兩個省份或地區之間開通戶籍改革通道，兩個省份實行類似的改革政策，兩地農民工可以自由轉戶。對于經濟發展差距較大的兩個地區，自由轉戶基本不可能實行。但是可以通過進一步提高和完善外來農民工的就業、醫療和基本養老保險為外來農民工提供平等的權利保障。
