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2024年11月24日
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土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的概念
我國(guó)國(guó)家層面的法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)“土地一級(jí)開(kāi)發(fā)”的概念進(jìn)行界定，個(gè)別地方政府規(guī)章或相關(guān)規(guī)定雖有涉及，但對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)概念的理解也各不相同。筆者認(rèn)為，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)應(yīng)該包括土地整理工作（地上建筑拆除、地下障礙清除、土地平整等）和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)土地“通一平”等）工作，但不應(yīng)該包括取得土地（收購(gòu)、收回、征收等）、納入儲(chǔ)備的工作，主要理由如下：
《土地儲(chǔ)備管理辦法》第十條規(guī)定：“下列土地可以納入土地儲(chǔ)備范圍：（一）依法收回的國(guó)有土地；（二）收購(gòu)的土地；（三）行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地；（四）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；（五）其他依法取得的土地。”而該辦法第十六條規(guī)定：“對(duì)納入儲(chǔ)備的土地，經(jīng)市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲(chǔ)備土地、實(shí)施前期開(kāi)發(fā)進(jìn)行融資等活動(dòng)。”從上述法條的規(guī)定可以看出，只有在土地納入儲(chǔ)備后，才可進(jìn)行土地前期開(kāi)發(fā)。因此，土地前期開(kāi)發(fā)活動(dòng)本身不包括取得土地（收回、收購(gòu)、征收等）后納入儲(chǔ)備的過(guò)程。而該辦法所謂的土地前期開(kāi)發(fā)，正是指土地整理工作和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，和本文所指的“土地一級(jí)開(kāi)發(fā)”屬于同一概念。
基于以上分析，筆者對(duì)“土地一級(jí)開(kāi)發(fā)”作出如下定義：所謂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，即土地前期開(kāi)發(fā)，是指按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地儲(chǔ)備計(jì)劃等相關(guān)規(guī)劃的要求，由土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體對(duì)一定區(qū)域內(nèi)納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行地上建筑物的拆除、地下障礙物的清除、土地平整等土地整理工作和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如“七通一平”等），使該區(qū)域內(nèi)的土地達(dá)到供應(yīng)條件的行為。
土地一級(jí)開(kāi)發(fā)立法概述
在國(guó)家層面，2007年11月19日中國(guó)人民銀行、財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布了部門規(guī)章《土地儲(chǔ)備管理辦法》。該辦法是我國(guó)目前調(diào)整土地儲(chǔ)備活動(dòng)的最高層級(jí)的規(guī)范性文件，因其中涉及對(duì)土地前期開(kāi)發(fā)（即本文的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)）的相關(guān)規(guī)定 ，因此，理論上普遍認(rèn)為該辦法也是我國(guó)目前調(diào)整土地一級(jí)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的最高層級(jí)的規(guī)范性文件。但《土地儲(chǔ)備管理辦法》沒(méi)有對(duì)企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，也沒(méi)有解決土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中企業(yè)的地位和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用等問(wèn)題。
在地方層面，雖然大部分地區(qū)均針對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)活動(dòng)出臺(tái)了相關(guān)地方政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件，但是因各地對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的理解不盡相同，各地對(duì)企業(yè)是否可以參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)以及參與開(kāi)發(fā)的收益等問(wèn)題的規(guī)定相去甚遠(yuǎn)。
綜上，就我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)立法情況，可總結(jié)如下：第一，我國(guó)關(guān)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的最高層級(jí)的立法僅為部門規(guī)章，立法層級(jí)較低；第二，各地在立法中對(duì)企業(yè)是否可以參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)以及參與后的收益分配等問(wèn)題的規(guī)定各不相同，造成了土地一級(jí)開(kāi)發(fā)立法的混亂局面。
筆者認(rèn)為，立法者有必要針對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)活動(dòng)專門制定法律進(jìn)行規(guī)范，或者在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上找到土地一級(jí)開(kāi)發(fā)可以適用的更高層級(jí)的法律規(guī)范，從而保證土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)踐的統(tǒng)一、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體的合法利益以及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化的有效運(yùn)作。
土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題
（一）立法層級(jí)較低
如上文所述，我國(guó)目前關(guān)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的最高層級(jí)立法為《土地儲(chǔ)備管理辦法》。除此之外，無(wú)論是《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律均沒(méi)有對(duì)土地儲(chǔ)備、土地整理或土地前期開(kāi)發(fā)等事宜進(jìn)行規(guī)定。我國(guó)《立法法》規(guī)定，部門規(guī)章的效力低于憲法、法律和行政法規(guī)，與地方政府規(guī)章具有同等效力。因此，作為部門規(guī)章的《土地儲(chǔ)備管理辦法》并不足以規(guī)范和統(tǒng)一全國(guó)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)行為，任何省級(jí)人民政府均可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)相關(guān)的地方政府規(guī)章。由此可見(jiàn)，目前我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的立法層級(jí)較低，導(dǎo)致動(dòng)輒投資數(shù)十億乃至上百億的土地投資領(lǐng)域所適用的法律法規(guī)缺乏足夠的權(quán)威性和穩(wěn)定性，進(jìn)而增加了土地一級(jí)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。
（二）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式混亂
《土地儲(chǔ)備管理辦法》沒(méi)有對(duì)企業(yè)是否可以參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，參與模式以及收益模式等問(wèn)題作出明確規(guī)定，而是將規(guī)范具體實(shí)施事宜的權(quán)限授權(quán)給了地方。正是由于國(guó)家層面關(guān)于企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)規(guī)定的缺失，導(dǎo)致各地對(duì)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的規(guī)定不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致各地就企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的方式以及利益分配等問(wèn)題存在極大差異。
（三）企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的公開(kāi)性、透明性較差
在我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的實(shí)務(wù)操作中，地方政府或土地管理部門對(duì)選擇何種土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式有很大的自由，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的運(yùn)行上缺乏公開(kāi)透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。實(shí)踐中地方政府往往是通過(guò)政府直接授權(quán)，或與企業(yè)簽署合作合同的方式引進(jìn)投資方。在這種模式下，由于政府在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中享有較大的權(quán)力尋租空間，尤其是政府協(xié)議選擇企業(yè)合作進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的方式，很容易導(dǎo)致不公平以及腐敗現(xiàn)象，也導(dǎo)致了土地財(cái)政的愈演愈烈。
土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)的分析
（一）政府采購(gòu)制度概述
關(guān)于“政府采購(gòu)”（government procurement）的定義，我國(guó)學(xué)者大多從采購(gòu)主體、采購(gòu)對(duì)象、資金來(lái)源、采購(gòu)目的等方面進(jìn)行界定。通說(shuō)的觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂政府采購(gòu)，亦即公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，從市場(chǎng)上為政府部門或所屬公共部門購(gòu)買貨物、工程或服務(wù)的行為。 而所謂政府采購(gòu)制度，則是指規(guī)范政府采購(gòu)行為的一系列法律、法規(guī)和政策的總稱。
（二）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)范圍的必要性分析
1． 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)范圍符合政府財(cái)政管理的要求
政府采購(gòu)直接面對(duì)市場(chǎng)，會(huì)對(duì)社會(huì)的生產(chǎn)和就業(yè)產(chǎn)生影響，因此，從財(cái)政管理理論上講，政府采購(gòu)制度屬于購(gòu)買性支出政策的組成部分。而根據(jù)購(gòu)買性支出政策的要求，購(gòu)買性支出能夠通過(guò)政府采購(gòu)制度進(jìn)行規(guī)范和管理的，應(yīng)當(dāng)盡量采取政府采購(gòu)的方式，因?yàn)檎少?gòu)的制度設(shè)計(jì)（公開(kāi)透明，有效競(jìng)爭(zhēng)）可以提高財(cái)政資金的使用效益，并且有效防止腐敗。因此，擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍，將包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)在內(nèi)的更多的政府購(gòu)買性支出納入政府采購(gòu)范圍，是政府采購(gòu)制度和財(cái)政管理的客觀需求和發(fā)展趨勢(shì)。
2． 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)范圍有利于規(guī)范土地一級(jí)開(kāi)發(fā)行為
如上文所述，現(xiàn)階段我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)務(wù)中存在著立法層級(jí)低，開(kāi)發(fā)模式混亂和開(kāi)發(fā)過(guò)程缺乏公開(kāi)性和透明性等缺點(diǎn)。而將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)法進(jìn)行規(guī)范，則可以彌補(bǔ)上述缺點(diǎn)：
（1）《政府采購(gòu)法》是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的法律，根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依法行使國(guó)家立法權(quán)，其制定的法律的效力高于國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件。因此，如果將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)法進(jìn)行調(diào)整，則將使土地一級(jí)開(kāi)發(fā)在法律適用上有較高層級(jí)的法律基礎(chǔ)，也從根本上保證了土地一級(jí)開(kāi)發(fā)法律及政策的權(quán)威性和穩(wěn)定性。
（2）《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)方式、政府采購(gòu)程序、政府采購(gòu)合同等進(jìn)行了明確的規(guī)定，因此，如果將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)法進(jìn)行調(diào)整，將有利于實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式的統(tǒng)一，有利于明確合同各方的權(quán)利義務(wù)，從根本上改變現(xiàn)階段土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式混亂的局面。
（3）《政府采購(gòu)法》第三條便開(kāi)宗明義的規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則”。因此，如果將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)法進(jìn)行調(diào)整，將有效的規(guī)范土地一級(jí)開(kāi)發(fā)行為，使土地一級(jí)開(kāi)發(fā)做到公平公正、公開(kāi)透明和有效競(jìng)爭(zhēng)，從制度保障土地一級(jí)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的健康發(fā)展。
（三）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)范圍的可行性分析
通說(shuō)認(rèn)為，政府采購(gòu)一般具有采購(gòu)主體的特定性、采購(gòu)資金來(lái)源的公共性、采購(gòu)目的的非營(yíng)利性等特征。我們認(rèn)為，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)活動(dòng)完全符合政府采購(gòu)的各項(xiàng)特征，因此，完全可以納入政府采購(gòu)的范圍，通過(guò)政府采購(gòu)法進(jìn)行規(guī)范和管理。就土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和政府采購(gòu)特征上的契合，現(xiàn)具體分析如下：
（1）主體的特定性
《政府采購(gòu)法》第15條規(guī)定：“采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織。”因此，政府采購(gòu)的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或其他團(tuán)體組織。
從實(shí)踐上看，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的委托主體一般是政府的國(guó)土資源管理部門或其下屬的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。政府國(guó)土資源管理部門屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》第3條的規(guī)定，是隸屬于國(guó)土資源管理部門的事業(yè)單位。 如上所述，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的委托主體一般是國(guó)土資源管理部門（國(guó)家機(jī)關(guān)）或土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)（事業(yè)單位），二者均可以作為政府采購(gòu)主體，因此土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的委托主體是完全有資格作為政府采購(gòu)主體的。
（2）資金來(lái)源的公共性
《政府采購(gòu)法》直接明確規(guī)定政府采購(gòu)是“使用財(cái)政性資金”的行為。政府采購(gòu)是財(cái)政支出的重要組成部分，需要通過(guò)財(cái)政預(yù)算后安排支出。而財(cái)政收入主要是來(lái)自于納稅人的稅收、土地出讓的收入以及政府的公共收費(fèi)等。由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)的資金來(lái)源具有公共性。
企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)獲得的成本返還和收益，在實(shí)踐中主要是通過(guò)土地出讓收入進(jìn)行支付的。而根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》的相關(guān)規(guī)定，土地出讓收入要通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出。因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)使用的資金也屬于公共資金。可見(jiàn)，從資金來(lái)源的角度考慮，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與政府采購(gòu)的資金來(lái)源均具有公共性。
（3）目的非營(yíng)利性
政府采購(gòu)的目的是為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，并不具有營(yíng)利目的。而在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中，從國(guó)土資源管理部門或土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的角度講，其進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的目的主要是為完成土地平整工作，使其達(dá)到可供出讓的標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)角度理解，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是將“生地”變成“熟地”的開(kāi)發(fā)和管理活動(dòng)。因此，作為具有公共管理職能的政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，其委托企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的目的是為了履行其土地管理的行政職責(zé)，并非為營(yíng)利目的。雖然土地儲(chǔ)備的“供應(yīng)”環(huán)節(jié)中政府將土地使用權(quán)出讓的過(guò)程確實(shí)產(chǎn)生了土地增值的問(wèn)題，并使得政府受益，但是，本文所謂“土地一級(jí)開(kāi)發(fā)”僅指土地儲(chǔ)備過(guò)程中的“前期開(kāi)發(fā)”環(huán)節(jié)，其主要目的是履行政府對(duì)土地的管理職責(zé)，而非通過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)使政府盈利，此點(diǎn)與土地進(jìn)入“供應(yīng)”環(huán)節(jié)后的盈利性截然不同。因此，國(guó)土資源管理部門或土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)活動(dòng)和政府采購(gòu)均是非營(yíng)利性的活動(dòng)，從目的上看，二者也是相符的。
通過(guò)政府采購(gòu)和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)特征的對(duì)比分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)完全符合政府采購(gòu)的特征。同時(shí)，根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府采購(gòu)的對(duì)象為貨物，服務(wù)或工程。《政府采購(gòu)法》對(duì)“工程”的概念進(jìn)行了狹義的解釋，即“指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”。但是，此種狹義的列舉式定義因其列舉范圍過(guò)窄而飽受爭(zhēng)議。我們認(rèn)為，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目完全可以算作“工程”，將其納入政府采購(gòu)范圍是完全可行的。
總結(jié)
通過(guò)前文之分析比較，筆者認(rèn)為，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與政府采購(gòu)在特征上完全相符，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)應(yīng)無(wú)法律上的障礙，并且納入政府采購(gòu)可以從根本上彌補(bǔ)目前土地一級(jí)開(kāi)發(fā)立法層級(jí)較低、實(shí)踐操作模式混亂、開(kāi)發(fā)過(guò)程缺乏公開(kāi)透明各種缺點(diǎn)。
有鑒于此，筆者建議相關(guān)政府部門將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目納入政府集中采購(gòu)目錄，將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)作為政府采購(gòu)的對(duì)象進(jìn)行規(guī)范和管理，同時(shí)總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)修訂《政府采購(gòu)法》，擴(kuò)大對(duì)“工程采購(gòu)”的定義，使得土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)范圍具有更明確也更穩(wěn)定的法律基礎(chǔ)。
土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)綜合性的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要手段。在中國(guó)城市化的進(jìn)程中，必將聚集愈來(lái)愈多的社會(huì)資金參與其中。在這種發(fā)展趨勢(shì)下，現(xiàn)有的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)政策已經(jīng)無(wú)法滿足實(shí)踐需要而日益顯得捉襟見(jiàn)肘。筆者認(rèn)為，將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入政府采購(gòu)范圍，并對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)一步修訂和完善，將對(duì)健全土地一級(jí)開(kāi)發(fā)制度，解決土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的現(xiàn)有問(wèn)題提供新的途徑。
