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2024年11月24日
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深圳作為我國改革開放的“試驗田”和“排頭兵”，在過去30年，深圳以敢為天下先的勇氣，最大限度地獲取并利用各種稀缺的發(fā)展“資源”，快速推進現(xiàn)代化建設(shè), 創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化發(fā)展史上的奇跡。面向未來的30年，深圳還能不能繼續(xù)發(fā)展，能不能承載更多的人口、創(chuàng)造更多的就業(yè)、產(chǎn)出更大規(guī)模的經(jīng)濟，能不能成為現(xiàn)代化國際化大都市，這是必須回答的一個重大問題。
承載力問題，本質(zhì)上是發(fā)展方式問題
承載力，又稱資源承載力(Resource Bearing Capacity)，聯(lián)合國教科文組織定義為:“一個國家或地區(qū)的資源承載力是指在可以預見到的期間內(nèi)，利用本地能源及其自然資源和智力、技術(shù)等條件，在保證符合其社會文化準則的物質(zhì)生活水平條件下，該國家或地區(qū)能持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量。”由此可見，承載力是一個復雜系統(tǒng)，其承載量既取決于資源系統(tǒng)本身，包括資源的數(shù)量、質(zhì)量、資源的開采條件以及人們利用資源的程度、方式與手段等；又取決于資源系統(tǒng)與人口、環(huán)境、經(jīng)濟和社會系統(tǒng)的相互協(xié)調(diào)程度。
在人與自然的大系統(tǒng)中，人的發(fā)展變化主要依賴于開發(fā)利用自然資源。人口的增加、經(jīng)濟的增長、福利的提高都是以一定資源的消耗和一定程度的環(huán)境惡化為代價來實現(xiàn)的。承載力的提出，其本身重要的意義，就是要求人們必須把自然界看作人類生命的源泉和價值的源泉，尊重、善待和保護自然，在發(fā)展過程中人與自然要達到動態(tài)平衡。
20世紀80—90年代國內(nèi)外開展的承載力研究，對協(xié)調(diào)全球和地區(qū)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)揮了重要的戰(zhàn)略性指導作用，“承載力不足”的觀點對于我們重視提高資源利用效率、減少資源浪費、重視環(huán)境保護等，有著積極的意義，但也存在著一定的局限性。“承載力不足”，或者說“承載力局限”，即認為由于受資源環(huán)境的局限，已經(jīng)無法承載更多的人口，更多的經(jīng)濟活動，人類的發(fā)展已經(jīng)到了極限，出現(xiàn)了發(fā)展的停滯。我們認為，“承載力局限”的觀點，是用靜態(tài)的、封閉的方法研究承載力問題，這樣很容易導致認識的片面性。
第一，承載力是一個動態(tài)有機綜合體，不是一個孤立、封閉的系統(tǒng),而是一個開放的系統(tǒng)。在當今區(qū)域一體化和經(jīng)濟全球化的背景下，資源都可在區(qū)際、省際及國際間流動。這就要求承載力的研究不能只局限于界定的區(qū)域本身，同時也必須考慮區(qū)域資源交換的水平與能力。目前，各個地區(qū)已不再是一個獨立、封閉的系統(tǒng)，與外界的關(guān)系越來越緊密，區(qū)內(nèi)外存在越來越多的資源流通和交換，在資源上彼此的依賴性和互補性越來越強，因此應(yīng)以全球化的視點來研究承載力。實踐也證明，許多地區(qū)的現(xiàn)實人口數(shù)量已遠遠超出了本地資源所能供養(yǎng)的理論“承載人口”規(guī)模。同時，承載力又是一個動態(tài)的概念，它面對的是一個動態(tài)變化過程，應(yīng)尋求承載力在長時間序列中的持續(xù)平衡增長。承載力還受到許多社會因素，如社會經(jīng)濟狀況、國家方針政策包括資源政策、管理水平和社會協(xié)調(diào)發(fā)展機制的影響與制約。作為一個有機綜合體，就應(yīng)在整體中研究其子系統(tǒng)的承載能力，不能單純地追求某一子系統(tǒng)的最大承載力。
第二，人類的進步就表現(xiàn)在不斷地突破資源的局限，不斷地拓展資源，把原來不能用的資源變成人類可以用的資源，這個過程也就是不斷突破承載力局限的過程。從這個意義上講，關(guān)于資源會枯竭的假設(shè)都是失敗的。最著名的是上世紀70年代羅馬俱樂部發(fā)表的報告《增長的極限》，當時的預言是人類一年增長超過2%，那人類就會滅亡。后來的歷史證明，人類增長比過去任何時候都快，也沒有遇到羅馬俱樂部所說的增長的極限，因為人類會利用科學技術(shù)來提升和開拓新的資源。同時，突破資源承載力的極限，就要提高資源利用效率，包括技術(shù)的進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等等。資源的稀缺性和增長需求要求我們必須有效地利用資源，因為資源永遠是稀缺的，所以資源利用效率也是永恒的主題。
第三，承載力出了問題，本質(zhì)上就是發(fā)展方式和資源利用方式出了問題。資源分為自然資源和社會資源兩類，這兩類資源之間還呈現(xiàn)平衡和替代的關(guān)系。在自然資源中，土地又是最重要的自然資源之一，因此，土地承載力是最基本的資源承載力。隨著科技進步和全球經(jīng)濟一體化發(fā)展，一定區(qū)域內(nèi)人們的生活和生產(chǎn)對區(qū)域內(nèi)己有自然資源存量的依賴性慢慢變低，而轉(zhuǎn)變?yōu)樵诟鼜V泛的區(qū)域乃至全球范圍內(nèi)配置資源。比如，城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可能越來越擺脫土地的限制，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級不斷地提高單位土地產(chǎn)出的數(shù)量，這個過程其實就是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和資源利用方式轉(zhuǎn)變的過程。
深圳打破承載力局限，就要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式
經(jīng)過30年的發(fā)展，深圳出現(xiàn)了人口、土地、資源、環(huán)境的四個“難于為繼”，深圳的承載力出現(xiàn)了嚴重問題。的確，承載力給深圳高消耗的傳統(tǒng)發(fā)展模式敲響了警鐘，深圳要打破承載力局限，就必須加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。深圳承載力問題的主要表現(xiàn)，一是在傳統(tǒng)發(fā)展方式下，深圳人均水資源量低于國際嚴重缺水控制線。2008 年深圳市水資源總量27.09億立方米，按當年常住人口876.83萬計算，人均水資源量為308.95立方米，不到全國平均水平的1/3，全省水平的1/4，以及世界水平的1/15，遠低于國際公認的水嚴重短缺控制線500立方米的人均水平。二是在傳統(tǒng)發(fā)展方式下，深圳生態(tài)環(huán)境負荷接近極限。2008年深圳污水經(jīng)處理后排放的NH3-N超過環(huán)境容量57%，水體富營養(yǎng)化比較嚴重。COD排放量盡管遠遠小于環(huán)境容量上限水平，但不考慮海域環(huán)境容量，COD排放超過環(huán)境容量196.7%，地表水污染已十分嚴重。深圳全市主要污染氣體NOx排放超過環(huán)境容量近兩倍，其中機動車NOx排放就已經(jīng)超過環(huán)境容量。三是在傳統(tǒng)發(fā)展方式下，深圳土地資源可以利用的增量部分十分有限。土地資源的快速開發(fā)，使深圳土地資源嚴重透支，目前建設(shè)用地開發(fā)已達到46%，遠遠超過北京的20%，上海的30%，香港的24%。土地快速開發(fā)與利用，使深圳土地使用結(jié)構(gòu)、空間布局以及土地權(quán)屬留下了很多隱患與問題，特別是土地管理權(quán)限集體、國有二元化以及違法用地和違章建筑，增加了建設(shè)用地存量調(diào)整與優(yōu)化的難度。
從實際發(fā)展情況來看，深圳在資源環(huán)境剛性約束下，通過發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，承載力效率提升已經(jīng)顯現(xiàn)。能源利用效率不斷提高，能源結(jié)構(gòu)與能源效率不斷優(yōu)化與提高。2007年深圳單位GDP能耗達到0.56噸標準煤；2008年單位GDP能耗為0.544標準煤，僅相當于全國平均能耗的49%，廣東省平均能耗的76%。2008年，深圳煤電、氣電、油電及新能源機組裝機容量比例為0.168∶0.235∶0.214∶0.383。外來電及核電、氣電等清潔能源發(fā)電機組供電量比例大幅提升至66.43%；煤電、油電供電量比重由原來的主導地位下降為33.57%。土地產(chǎn)出效率不斷提升。2009年全市每平方公里土地產(chǎn)出達4.12億元，比2005年提高1.59億元，萬元GDP水耗21.89立方米比2005年下降了35.7%，萬元GDP能耗由2005年0.59噸標準煤下降到0.53噸標準煤，不到全國平均水平的一半。
但是，深圳承載力提升仍然滯后于深圳經(jīng)濟社會的發(fā)展需要。加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是深圳必然的選擇，否則，在傳統(tǒng)發(fā)展模式下，深圳人口的增長、經(jīng)濟的發(fā)展將不可持續(xù)。從人口承載力來分析，基于傳統(tǒng)發(fā)展模式（如常情景）來規(guī)劃測算的承載力結(jié)果為，到2020年土地、水、生態(tài)環(huán)境承載的最大人口分別是1077萬人、1242萬人、1097萬人。而按照發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、資源利用效率提高的人口仿真系統(tǒng)模型（轉(zhuǎn)變情景）預測的人口承載力，深圳在2015年可承載的人口就可達到1200萬人到1400萬，超過了按照如常情景十年以后可承載的最大人口數(shù)。從經(jīng)濟承載力來分析，深圳按如常情景規(guī)劃測算結(jié)果為，到2020年土地、水、生態(tài)環(huán)境可以承載的最大經(jīng)濟增長速度為11.56%、4.6%、8.29%。按照轉(zhuǎn)變情景預測的結(jié)果為，到2020年前深圳經(jīng)濟增長速度仍可以維持在9%以上。
總之，深圳承載力出了問題，本質(zhì)上就是發(fā)展方式和資源利用方式出了問題，這就要求深圳必須加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快轉(zhuǎn)變資源利用的方式，加快轉(zhuǎn)變城市建設(shè)和管理的方式。
深圳突破承載力局限，是國家賦予的重要歷史使命
世界各國現(xiàn)代化的發(fā)展歷史表明，城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的進程，總是伴隨著內(nèi)陸地區(qū)人口向沿海遷移、集聚的過程。我國是典型的內(nèi)陸國家，海岸線短，內(nèi)陸大，和世界上發(fā)達國家上比，我們的人均占有沿海資源要低得多。從經(jīng)濟學的角度看是運輸成本差距大，如果生產(chǎn)地距離市場的距離大，就會導致運輸成本的差距大。因此沿海城市就需要承載更多的經(jīng)濟增長，承載更多的就業(yè)，承載更多的人口。我國人地關(guān)系這么緊張，人口還集中到沿海地區(qū)來，所以沿海地區(qū)只能是高密度的城市。
我國雖然已經(jīng)步入世界第二大經(jīng)濟體，但人均收入、人均資源、人均教育、醫(yī)療水平等反映人民生活質(zhì)量的指標來看，仍然是發(fā)展中國家，因此仍然需要增長，而且要快速增長。但由于資源有限，所以就有承載力問題，這就要求沿海地區(qū)要創(chuàng)造更快發(fā)展的機會。從實際來看，我國沿海地區(qū)還具有巨大的潛能，整個沿海地區(qū)平平坦坦，密度遠遠不夠，山地坡地的利用也不夠。這就要求沿海城市要提高土地的利用效率，沿海地區(qū)的城市只能是高密度的城市。從這個角度上說，那種低密度的、靠鋪攤子搞的“花園式城市”，對于我們這樣一個人多地少的國家來說，多少有點“奢侈”。
深圳地處沿海，緊鄰香港，背靠珠江三角洲，有著全中國最為得天獨厚的地理位置和交通便利。與香港、新加坡相比，深圳的土地資源顯然更為充裕，深圳單位建設(shè)用地產(chǎn)出僅為新加坡的20%、香港的5.5%，如果深圳的土地利用效率能夠提高到相應(yīng)的水平，在未來發(fā)展中，深圳經(jīng)濟總量至少還有幾倍的增長空間。比起多數(shù)北方內(nèi)陸城市，深圳的水資源也更為豐富，環(huán)境保護也容易得多。2008年深圳萬元GDP水耗為23.66立方米，但同期英國為13立方米、日本為6立方米、瑞士為5立方米，水資源承載力提升的潛力大。深入的分析表明，深圳的發(fā)展?jié)摿€遠遠沒有用完，完全可以通過改進管理、提高效率，突破資源的約束和增長的瓶頸，大幅度提升承載力、經(jīng)濟總量和發(fā)展質(zhì)量。深圳這樣一塊中國沿海的“黃金寶地”，如果不能容納更多的就業(yè)與人口，就是沒有為中國的現(xiàn)代化履行我們應(yīng)盡的歷史責任，中央政府也是不會滿意的。深圳作為國家重要的經(jīng)濟特區(qū)和沿海的大城市，就要為國家承擔這個歷史使命，深圳如果不能承載更多的產(chǎn)業(yè)、更多的就業(yè)、更多的人口，就沒有完成好作為特區(qū)的歷史使命。
隨著深港兩地政府在邊境開發(fā)、跨境設(shè)施、教育科技、前海開發(fā)等方面展開全面的合作，隨著深莞惠規(guī)劃一體化、社會公共服務(wù)一體化、交通運輸一體化和基礎(chǔ)設(shè)施一體化，未來30年深圳仍將是最具競爭力與活力的地區(qū)。由于深圳市域面積較小，全市域人口密度（即年末常住人口數(shù)/市域總面積）達到4563人/平方公里，遠遠高于國內(nèi)所有重要城市，以0.02%的國土面積承載了0.67%的全國人口。但是從建成區(qū)的人口密度來看，深圳建成區(qū)常住人口密度達10962人/平方公里，在國內(nèi)中心城市中并不突出，比上海（21685人/平方公里）、重慶（27843人/平方公里）、天津（18544人/平方公里）、北京（13002人/平方公里）等中心城市要低很多。即使按深圳管理服務(wù)人口達1450萬人計算，建成區(qū)深圳人口密度為17835人/平方公里，沒有達到香港建成區(qū)（26630人/平方公里）、新加坡（20610人/平方公里）的水平，和韓國首爾（27356人/平方公里）差距更遠。因此，我們認為，深圳的潛力還遠沒有發(fā)揮出來，人口承載力的提升仍然還有巨大的空間。未來深圳的人口集聚程度將進一步提高，深圳應(yīng)當可以肩負更多國家的使命，承載更多的人口。
世界大都市發(fā)展的經(jīng)驗證明，“都會區(qū)”的形成過程，同時也是大都市人口承載力提升的關(guān)鍵時期，因為大都市區(qū)通過與周邊城市形成功能性分工，構(gòu)成大都市圈，可以提供更多的就業(yè)和經(jīng)濟活動。研究表明,美國都會區(qū)人口增長快過非都會區(qū)人口增長, 1990年到2000年美國都會區(qū)人口增長為13.9%，其中百萬以上的大都會，增長達到了18.75%，遠遠高于非都會區(qū)的10.2%人口增長率。深圳是一個典型的大都市型的城市，沒有廣闊的腹地，要實現(xiàn)承載更多人口、更多經(jīng)濟活動的目標，要著力打破行政分隔，要與周邊的惠州、東莞形成功能性分工，形成事實上的“深莞惠都會圈”，大部分人口在深圳就業(yè)、活動，但卻未必全部都住在深圳，一部分人口完全可以居住在周邊城市。
關(guān)于深圳突破承載力局限的政策建議
第一，深圳要通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提升，破解資源環(huán)境瓶頸，不斷提高承載力，實現(xiàn)城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。結(jié)構(gòu)優(yōu)化，既要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)，也要優(yōu)化資源環(huán)境承載力內(nèi)部結(jié)構(gòu)，要在結(jié)構(gòu)優(yōu)化中轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向知識化、信息化和高科技化轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。要推廣資源重復使用與再生，建立低消耗、高效益的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推進循環(huán)經(jīng)濟。效率提升，就要從體制上解決利益與主體的錯位問題，達到資源保護與資源利用主體的協(xié)調(diào)一致。要建立資源環(huán)境保護開發(fā)利用的長效機制，遏制因追逐短期經(jīng)濟利益對資源的過度利用以至對環(huán)境的破壞。
第二，深圳要全面提高戰(zhàn)略性資源安全保障能力。加強土地整備、儲備，加大城市更新力度，釋放存量土地資源。將寶安和龍崗兩區(qū)股份合作公司實際占用的土地，通過城市更新改造規(guī)劃進行改造，將土地管理權(quán)置換出來，由全市統(tǒng)一管理使用；加大太陽能等新能源的開發(fā)利用力度，研究與探索光伏發(fā)電等以清潔能源技術(shù)的大型電源建設(shè)。開展遠期深海儲油、深海儲煤、海上油輪儲油的可行性研究，開展海島能源基地建設(shè)的可行性研究；謀劃海水淡化。海水淡化價格與自來水價格持平甚至更低時，可以考慮建設(shè)大規(guī)模海水淡化廠，逐步提高海水淡化利用率，將海水淡化作為城市第二水源參與城市供水。推進雨水收集與中水回用工程。在全市水資源統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加快再生水利用項目的建設(shè)，逐步提高再生水利用水平，將污水處理廠深度處理的中水優(yōu)先用于綠化、河湖生態(tài)環(huán)境和市政雜用。
第三，深圳要提高發(fā)展的潛力，用承載力提升效率，就要堅持改革與創(chuàng)新，進一步改革包括政治、經(jīng)濟、社會和城市管理的各種體制，進一步釋放生產(chǎn)力，從改革中要效率，從改革中創(chuàng)造發(fā)展的空間。通過土地資源資產(chǎn)資本化等創(chuàng)新管理模式，盤活實際管理權(quán)不被政府掌握的低效存量用地；通過稅費調(diào)整等政府干預與調(diào)控手段，建立反映市場供求關(guān)系以及資源稀缺程度的價格傳導機制；建立排污交易處理權(quán)交易市場規(guī)制，提供排污處理權(quán)市場交易平臺，引導社會資本加大對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資的力度，推動節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，實現(xiàn)節(jié)能減排的目標。
第四，深圳要提升承載力的潛力，就要提升承載力的治理效率，充分發(fā)揮承載力對城市發(fā)展的促進作用。承載力是大規(guī)模人口集聚的載體，是生產(chǎn)力要素的載體，重要的是，承載力不只是簡單硬件，而且還是能對所承載的生產(chǎn)力起到放大作用，體現(xiàn)城市治理水平的軟實力。社會與科學技術(shù)的進步，生產(chǎn)方式與生活方式的變化，都會改變城市資源環(huán)境承載能力。因此，深圳需要重視承載力基礎(chǔ)性作用，以科學發(fā)展提高承載力，發(fā)揮承載力對所承載的經(jīng)濟社會發(fā)展的“放大”作用。
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