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2024年11月24日
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中國的城市化過程，究竟是一個怎樣的資源聚集過程？又是怎樣的人口流動過程？包括北京在內的諸多大城市，何以在聚集大量資源的同時又對外地人歧視有加？何以政治中心——比如各省省會城市——一定是當地的經濟中心，而經濟中心卻未必成得了政治中心？
對此，國家發改委城市與小城鎮改革發展中心主任李鐵，給出了獨到的解釋。
1. “中國的城市只是個行政轄區”
記者：改革開放以來，對于中國的城市化，一直有大城市化和小城鎮化兩種對立的觀點，目前是大城市化的特點更突出，還是小城鎮化更突出？
李鐵：這只是理論界的一種討論，實際中并不存在大城市化和小城市化的問題，至少按統計情況，現在已經不存在大城市化還是小城市化：農民工現在大概是1﹒67億，他們的流動已經完全市場化了，不論大城市小城市，哪里能就業去哪里。
城市化實際上是人口遷徙過程，目前是完全市場化的。在城市居住和就業半年以上的都統計為城市人口，現在的核心問題是戶籍問題：是全國都放開，還是在一部分城市放開；是在中小城鎮放開，還是在大城市放開？
另外，中國的城市與國外的城市不太一樣，國外的城市是真正的城市，中國的城市是個行政轄區。比如，北京下面有16個區縣，區縣本身實際上也是城市，甚至包括一些鎮也是城市。比如在廣東，很多鎮有幾十萬人口，也是城市——在美國，3000人以上的就是城市。我國現在有將近兩萬個平均7000人口左右的鎮，在國外都是城市。
記者：中國現在已經出現了北上廣深這樣的千萬人口級大城市，形成如此大的城市需要聚集相當多的資源——就業機會、食品供應、交通等公共服務等。這些城市依靠何種力量聚集如此多的資源？有學者將中國過去幾十年城市發展的原因概括為國家大城市帶動的經濟發展策略，您同意這個說法嗎？
李鐵：在中國，50萬人口以上的都算大城市。過千萬的有北上廣深，還有成都，但這些講的都是轄區而不是主城區，主城區只有北京上海超過千萬，成都更多包含下轄的縣市。
中國城市行政管理體制是轄區管理體制，且是個等級制的管理體制，更多依靠行政力量獲取資源，形成了倒金字塔型的公共服務水平，越往尖頂上的，公共服務越好；越往下，公共服務越差。從金字塔的形狀來看，整個資源是向上流的，一直吸到最頂端；整個行政資源向下分配，在金字塔中位置越高的城市得到的越多，導致等級越高的城市發展的越快。由于這些大城市集中了太多的行政資源和市場資源——有了行政資源一定會帶來市場資源——就會帶來更多的就業機會。
上世紀80年代初，更多的資源通過市場的方式進入農村，大量鄉鎮企業興起，所形成的大量公共資源——稅收，按道理應該留在當地，但由于我們“包干”的財政體制，使鎮這一級鄉鎮企業創造的大量公共資源被市管縣體制向上帶走了。
實際上，從上世紀80年代一直到90年代上半期，即使到現在，溫州、蘇州、廣東本地，大部分的經濟總量都在縣以下，但是由于財政體制是包干體制，它的行政資源都交到上面去了。所以說，大城市輻射是通過市場，但真正的城市發展結構是按照行政資源構架的、按照行政等級化走向配置的。
記者：改革開放至今也才30來年，但很多城市的總體規劃已經更新了好幾次，推動城市不斷修改總體規劃的原因是哪些因素？
李鐵：修改城市總體規劃的原因比較復雜，但是，既然中國是個等級化的城市行政管理體制，就意味著哪個城市的人口越多、規模越大，提高其城市等級的可能就越大——從過去很多地方“縣改市”、“地改市”就可以看出來。所以，在中國的城市發展過程中，大量城市管理者都希望城市規模越來越大好，政績觀和發展觀都希望城市等級和規模擴大，好通過行政等級的提高來獲取更多公共資源。
另外的原因是土地。很多城市中心總體規劃取決于兩件事：一是招商引資，招商引資一定要占地，通過工業投資來解決就業問題、解決財源問題；二是“土地財政”，賣了地才有更多的收入，“第二財政”。
大量的城市規劃，基本上取決于以上這兩個原因。當然，對于特大城市來講，如北京，行政資源已經夠多了，就不希望人口膨脹，一直是限制人口的。但是由于它集中了太多的資源——招商引資、公共服務、就業環境和就業機會，就使很多人到北京來，用市場的方法使北京的規模自然而然的不斷擴張。于是，它原有的規劃就不適應城市人口的發展。
2. “‘城市病’是發展理念造成的”
記者：同樣是大城市，為什么有的城市會輻射到周邊，形成成片的經濟繁榮區域，而有些反而造成了周圍的貧困，是什么造成了要素資源的單向流動？
李鐵：并不是造成了周圍的貧困。舉個例子，長三角靠上海輻射，取決于上海本身比較早的時候就是個工業城市、經濟中心，輻射的比較快，尤其是在改革開放以后，帶動了浙江江蘇的發展，形成了一個大的城市群。
上海的輻射，取決于這個城市原來的布局、政治和經濟地位。北京是個政治中心，工業本身就比較少，因此它的輻射能力比較差，而它的行政管制又比較強。所以，一個特大城市的經濟能力和經濟結構，導致了其輻射能力的差距。
記者：“城市病”主要有哪些癥狀？這些癥狀，哪些是必然出現，哪些是偶然的？哪些是階段性存在的，哪些是將長期困擾城市的？
李鐵：有了城市就有了“城市病”——只要放開城市的布局管理，只要有了就業機會，只要有大量的人口進入城市。這是城市發展的一個必然規律。這個必然規律就意味著我們的城市將會有富人、中等收入人口和低收入人口，甚至大量城市貧民，大量城市貧民就一定會帶來城市景觀、城市管理、城市形態方面的一些問題。
有的城市在快速發展中，管理跟不上發展，出現管理缺位，從而會造成一些“城市病”。中國在30年的發展中完成了西方國家幾百年的城市化過程，而且我們還限制人口，其實我們的“城市病”相對很多國家來講，并不是很嚴重。只是我們的要求太高了，我們總是拿發達國家作對比，總覺得經濟發展這么快、收入增長也快、城市形態變化也快，我們的各項公共服務也應該趕上發達國家的水平。更何況，我們現有的政府體制，把更多的資源投入到形象工程、表面工程，也就沒有能力解決城市內在的基本生活服務和就業方面的問題。所以，我們現在的一些“城市病”，是城市發展理念造成的。
西方所有城市的自來水都是可以直接飲用的，北京到現在還沒完全做到。這是因為我們這么多年，大量投入表面工程，比如長安街，拓寬路面就花了很多錢，而我們地鐵發展速度遠遠低于發達國家，所以造成了大量公共交通擁擠。
更多的錢投入到政府辦公樓、城市中心區的建設，而忽視了城鄉接合部的管理；另外，我們還限制外來人口居住，對外來人口管理的缺位造成了很多問題。這都是中國特色城市發展中比較集中存在的一些弊病。
3. “公共福利差別是解決戶籍問題的最大壓力”
記者：檢視城市發展史可以看到，吸引外來人口一直是城市充滿活力和生機的原因，但現在有些城市因為人口的壓力，變得比較保守，甚至繼續強化已經遭到批判的戶籍制度，您如何看待這種行為？
李鐵：戶籍制度是我國改革面臨的一個最嚴重問題。北京現在有兩千萬人口，但戶籍人口只有一千多萬，戶籍人口已經享受公共福利了，就不希望這么多的外來人口來同樣地分享公共服務和城市公共設施。正是因為改革開放30年沒有及時放開戶籍限制，造成了很大的城市人口利益固化，這種利益固化又造成了對外來人口的排斥。它不僅排斥了城市人口，也排斥了跟這個城市公共服務不相匹配的城市的人口——比如說，北京戶口只能和上海互換，但是它跟地級市、縣級市，甚至一些省會城市都不能互換。原因就是公共福利的差別。
這不是某一個人的問題，也不是某幾個官員的問題，而是一個群體對外來人口的排斥。現在改革最難的是，利益一旦固化、形成群體的利益，就變得非常之難。
記者：一個城市必然需要與之相匹配的公共治理能力，或者說公共服務能力，城市越大，對治理能力的要求也就越高。您認為在城市治理能力方面，中國的大城市目前做的如何？
李鐵：目前都在逐步的改善，出現的問題，更多的得到了解決，畢竟在這么短的時間里解決了這么多問題。但這種治理能力也是通過壓低土地的價格、限制外來人口進入、通過大量投入城市公共服務來解決的。
記者：在西方發達國家，市民一直是城市發展的主體，而中國目前城市治理的主體是政府，這會不會導致違反城市發展規律的情況出現？會不會造成對市民個人權利的損害？
李鐵：中國城市的治理，有自己的規律。中國城市發展更多的是依靠對農村、農民的剝奪，很大程度上通過低價侵占農民的土地，用“土地財政”來解決城市發展的投入、擴大城市發展的空間，受益的是市民。這是整個中國城市發展的一個縮影。
中國城市發展這么快、公共服務設施提高這么快，主要在于中國特殊的城市發展模式：他可以迅速調動一切資源、通過強制力來調動資源，甚至是侵犯公民的財產權利——比如強拆——來快速發展城市。中國跟西方國家不是一個城市發展模式，不是通過市民的自治來推動城市發展；如果我們按照那種模式發展，城市的現狀可能就像臺灣。但我們現在既想要臺灣的那種所謂的民主，又需要城市化的加快，結果我們城市發展就很痛苦。
