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2024年11月22日
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近日，城市化委員會城市可持續發展專委會專家顧問、清華大學政治經濟學研究中心主任、教授蔡繼明，就當前如何處理好農民和土地的關系，撰文指出：我國的土地制度是一個整體，“三塊地”改革要三位一體地整體推進；農村土地制度改革必須和城市土地制度改革互動推進；只有深化土地制度改革，讓農村集體土地（包括農地和建設用地特別是宅基地）在符合城鄉統一規劃的前提下，與城市國有建設用地同地同權同價，才能讓農村集體土地的價值得到實現，讓農民真正分享到工業化城市化所帶來的土地增值。
以下為文章全文：
近期，習近平總書記在小崗村主持召開的農村改革座談會上指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”那么，在我國經濟發展進入“新常態”“四個全面戰略布局”和“五位一體整體布局”全面展開，全面建成小康社會以及扶貧攻堅進入決勝階段，經濟、政治、社會、文化、生態 體制改革全面深化，特別是供給側結構性改革提到重要議事日程的新形勢下，該如何處理好農民和土地的關系呢？
“三塊地”改革要三位一體地整體推進
我國的土地制度是一個整體，從憲法有關城鄉土地所有制的規定，到土地管理法禁止使用國有土地以外的土地從事房地產開發，再到國務院嚴禁小產權房合法交易，從上到下形成了一個邏輯一致的法律法規體系，土地制度改革可以說牽一發而動全身。
首先，關于征地制度改革，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和中共中央、國務院《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）都強調，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地 范圍。”
自2015年3月以來在33個縣市區推行的土地制度改革試點（以下簡稱“土改試點”），沒有談及公共利益征地原則和征地范圍的確定，主要是 在征地補償標準上做文章。筆者認為，現行土地管理法規定中，任何單位和個人搞建設，必須申請使用國有建設用地，而凡是工商業開發和城市建設涉及占用農村集 體土地的，都要一律由政府征收為國有土地之后才能轉變為城市建設用地，這似有違反公共利益征地原則之嫌。如果按照《決定》及《意見》的精神，把征地行為嚴 格限定在公共利益用地范圍內，那么，大量的非公共利益用地就需要通過城鄉統一的建設用地市場加以配置，而相對于這個征地制度改革的根本問題，對少量的公益性征地的補償就成為次要問題。征地制度的改革以及征地范圍的縮小，是與農村集體建設用地入市密切相關的。
其次，關于構建城鄉統一的建設用地市場，《決定》和《意見》都強調，要在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等，同權同價。針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價以及交易規則亟待健全等問題，要完善農村集體經營性建設用地產權制 度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能。而目前的“土改試點”對農村集體經營性建設用地做了相對狹義和靜態的理解，只允許農村存量的鄉鎮企 業用地使用權出讓、租賃、入股，并禁止用于房地產開發。農村集體建設用地中70%是宅基地，如果將農村集體宅基地使用權的流轉僅限于農村集體成員之間，從 而只允許僅占10%的經營性建設用地進入市場，那就不可能形成城鄉統一的競爭性建設用地市場。
第三，關于改革和完善農村宅基地制度，《決定》強調要賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農 民對集體資產的股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財 產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。現行“土改試點”只允許進城 落戶農民在本集體經濟組織內部自愿、有償退出或轉讓宅基地，這對于絕大多數已擁有宅基地并只允許一戶一宅的集體經濟組織來說，宅基地的流轉就成了一句空 話，宅基地使用權的抵押、擔保、轉讓就更談不上了。所以，征地制度、建設用地制度和農村宅基地制度的改革，必須三位一體整體推進，只有這樣才能達到預期目 標。
農村土地制度改革必須城鄉互動
就征地制度改革來說，只有嚴格限定公益性征地范圍，作為非公益性用地來源的農地才能夠入市，二者必然形成一個互為消長的過程；而城鄉統一的 建設用地市場的形成，不僅涉及征地制度的改革，也涉及城市土地所有制結構的調整：憲法第10條規定的城市土地單一公有制必須轉變為國有與集體所有兩種公有 制并存。所以，如果要推進征地制度改革，就必須聯系城鄉統一的建設用地市場的構建來調整城市土地公有制的結構。在今年全國兩會上，中央農村工作領導小組副 組長、辦公室主任陳錫文在接受記者采訪時也指出，集體建設用地入市要求憲法對有關城市土地國有制的規定必須作相應修改。
隨著許多城市居民住宅的國有宅基地使用到期，到底是有償還是無償自動續期的問題已經逐步提上議事日程，城市土地產權的結構和屬性也面臨著必要的調整或重新界定。由此看來，農村土地制度改革必須和城市土地制度改革互動推進。
和工業化、城鎮化、農業現代化以及扶貧攻堅聯系起來
當前我國工業化尚未完成，第二、三產業的發展還依賴于農業轉移人口提供充足的勞動力，農業產值雖然占GDP的10%不到，但農村還滯留著 43.9%的常住人口和60.1%的戶籍人口，2.7億農民工雖然進城務工但沒有落戶，這種“半城市化”一方面使得農村戶均土地遠未達到規模經營的水平， 從而制約著農業現代化進程；另一方面，由此產生的3500萬流動兒童、6000萬留守兒童、5000萬留守婦女和5000萬留守老人以及5500萬貧困人 口，成為嚴重的社會問題。所有這一切，都和我國土地制度改革相對滯后密切相關。
只有深化土地制度改革，讓農村集體土地（包括農地和建設用地特別是宅基地）在符合城鄉統一規劃的前提下，與城市國有建設用地同地同權同價，才能讓農村集體土地的價值得到實現，讓農民真正分享到工業化城市化所帶來的土地增值。進而，一方面使進城務工的農民獲得一定的安家費用；另一方面，打破地 方政府對城市建設用地供給的獨家壟斷，通過降低地價大幅度降低房價，從而降低農民工進城落戶的門檻。不僅如此，隨著農村人口的逐步減少，農地流轉才能保證農地規模經營的實現，從而使務農家庭的收入大幅度提高，最終減少農村的貧困人口，加快農業現代化進程。
深化土地制度改革不會突破“三條底線”
2014年12月2日中央全面深化改革領導小組第七次會議指出，土地制度改革要堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損 這三條底線。這和習總書記小崗村座談會講話中強調的“三個不能”原則，其實是一致的。允許農村集體土地即使是耕地，在符合規劃和用途管制的前提下直接進入市場，并沒有改變土地公有制性質；允許前述經過動態調整的農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市，并不會突破耕地紅線；允許農村宅基地使用權在集 體經濟組織之外抵押、出租、轉讓，也并不會導致農民利益受損。關鍵問題是，農村宅基地的流轉，包括抵押、出租和轉讓，到底是保護還是傷害農民利益，要由農 民說了算，如同習總書記在小崗村座談會上所說：“把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇。”
綜上所述，目前的土地制度改革，根本不存在突破“三條底線”的問題，而是距離《決定》和《意見》的要求還有一定差距，我們應該響應習近平總書記的號召，“加大推進新形勢下農村改革力度”。
