天津宅基地換房,探索大城市近郊區城市化資源瓶頸
公共政策是對公眾利益的協調，一項公共政策實施的效應如何，只有以公眾的滿意程度來衡量。以宅基地換房，有利于政府在教育、就業、保障等公共政策上實行有效調節，更多地向農民這一龐大的弱勢群體傾斜，以維護社會的總體和諧。正是從這個意義上說，以宅基地換房通過相關制度的精心設計，符合社會公正標準，具有政策創新意義經過十幾年的努力，天津濱海新區的發展已納入到國家發展規劃中，上升到國家戰略層次，即將成為中國沿海地區繼深圳、浦東之后的第三個增長極天津市東麗區位于天津市中心市區和濱海新區之間，處于天津濱海開發帶、海河重化工帶、京津塘高速公路高新技術開發帶，毗鄰天津經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業園區，接受“三帶”、“三區”的輻射。地理位置優越，經濟發展勢頭強勁。因此，如何搶抓濱海新區快速發展的重大歷史機遇，加快產業結構優化升級，夯實經濟可持續發展的基礎，推進經濟社會全面健康快速協調發展，將是今后一段時期內需要著力解決的重大理論與實踐課題。
經濟社會的迅猛發展，必然帶來建設用地的擴張。天津市每年撥給東麗區的1000多畝土地指標，已經明顯不能滿足各項事業發展需要。要實現區域社會經濟的可持續增長，就必須破解土地資源瓶頸問題。而在國家宏觀調控大背景下，在最嚴格的土地管理制度下，建設用土地資源投入不可能通過大量占用耕地來解決。因此，只有在非耕地上做文章，在土地集約利用、節約利用上做文章，通過城市化建設，整合資源、節約土地、騰出空間搞經濟，才是破解東麗區經濟社會發展土地資源瓶頸的有效途徑。
一、以宅基地換房破解城市化建設中的資源瓶頸
眾所周知，任何地區在城市化建設進程中都必須直面的兩個問題：土地和資金。解決好這兩個問題是能否真正完成城市化建設，做到既整合節約土地資源為經濟建設提供空間載體，又讓農民搬得進、住得起，生活水平、生活質量得到真正提高的關鍵。
作為突破城市化建設中土地和資金制約矛盾的嶄新探索，天津市東麗區正進行以宅基地換房方式為核心的華明家園的示范小城鎮建設工作
1、以合作博弈方式破解土地資源瓶頸的思路
伴隨東麗區“十一五”規劃的實施，推進城市化建設是實現區域經濟持續增長，破解“三農”問題的關鍵之舉。在這一進程中，表現出農民生存與政府建設之間圍繞土地供求矛盾的博弈
政府主要扮演引導區域經濟健康可持續發展，實現人民日益增長的物質文化需求的角色。在這過程中，圍繞實施經濟、社會各項建沒，必然會涉及對土地的征占和使用。
博弈的另一方是農民，他們一方面要求加快“村民變市民”進程，以享受城市居民的公共產品和相應的社會福利；另一方面，仍將土地、尤其是土地使用者身份視為其生活基本保障，使其無法放棄對土地的依賴。
雙方對土地征占、補償的博弈，實際起源于對資源再分配中利益取向的不同。政府依靠土地進行建設，實現發展；農民依靠土地耕作生產，生活生存。國內外由于未解決博弈雙方關系，矛盾被激化，影響建設、影響發展，甚至引起社會動蕩的例子屢見不鮮
利益協調是社會和諧與整合的關鍵。現階段城市建設征地和拆遷中沖突產生的根源不是征地行為本身，而是未能有效控制不利影響，缺乏利益主體之間的利益協調機制，從而導致了局部利益沖突激化、、要破解城市建設用地資源瓶頸問題，必須利用城市化進程中農民和政府之間利益博弈的有利結果。只有從“以農民為本”出發，將土地動用過程中農民、政府利益統一起來，才能穩妥順利地進行仁地建設開發，最終達到各方“共贏”局面。
以宅基地換房正是基于上述理念，結合東麗區實際，作為建設新型小城鎮，推進農村城市化進程的一種新路徑。
2、以宅基地換房的模式設計
以宅基地換房的基本構想是：按照統一規劃，高標準建設一批現代化、有特色、適于產業聚集和生態宜居的新型小城市。以不減少耕地為前提，農民以其宅基地（包括村莊用地），按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住。最后由區統一組織在原有村莊范圍內，對相當于建設農民還遷住房占地面積大小的土地進行復耕，其余的村莊土地面積即為實施“宅基地換房”節約出的建設用地，一部分整理后進入土地市場拍賣后換回為農民建設小城鎮所需各項費用，另一部分作為區內經濟社會建設的儲備用地。
以宅基地換房（以村莊換社區）構想，不僅破解了小城鎮建設土地瓶頸難題，而且有利于平衡和解決小城鎮建設資金問題。以宅基地換房，因為不是征占農地，因而把農民因土地被征占，喪失生活來源所引起的震動降至最低，使得農民利益和區域經濟發展整體利益最大限度地保持一致，使農民生存和政府建設之間的博弈成為合作博弈，實質上達到了一種“納什均衡”。以宅基地換房，提升了農民宅基地的利用效果，盤活了低效率使用的建設用地，兼顧了農民的短期利益和長期利益，兼顧了農民的近期生活穩定和長期生活水平的提升，解決了農民的后顧之憂和集體經濟的長遠發展問題，從而大大緩和了城市化過程中的土地矛盾，確保了社會穩定，是推動小城鎮建設的一種嶄新方式。
3、實施以宅基地換房應堅持“四項基本原則”
承包責任制不變的原則。農民集中居住后，作為農村基本制度的家庭聯產承包責任制不變，要保持黨在農村政策的連續性，切實保障農民對土地承包經營的合法權益。
可耕種上地不減原則。嚴格保護耕地是國家的大政方針，是剛性指標。實施以宅基地換房，必須確保耕地的占比平衡、總量不減。
尊重農民自愿原則。建設新市鎮，要堅持以人為本，充分尊重農民意愿，廣泛征求群眾意見，把好事做好。
政府領導與市場化相結合原則。政府研究制定政策措施、規劃方案確保示范鎮建設符合農民意愿、符合經濟社會建設發展要求；具體建設實施采用市場化運作，優化資源降低成本。
4、以宅基地換房的創新內容
（1）實施現有村莊建設用地向城鎮集中，加速實現城鎮建設總體規劃。華明示范小城鎮建沒項目設計遷人東麗區華明鎮、軍糧城鎮共12個村，總數達41063人，13268戶農民，騰出的村莊總占地面積12071畝。而新建華明示范小城鎮規劃安置12個村的村民只需占用3475畝，其中用于安置遷移農民住房的土地2983畝，新建學校、文體中心、博物館、行政中心等用地492畝。通過村民集中遷入小城鎮居住，實現了對土地的集約利用。
（2）嚴格落實土地政策的前提下，創新農村建設用地整合、流轉和利用的新途徑。對于騰出的村莊占地實行全部復耕，用以抵還華明示范小城鎮所需7794畝建設用地。示范小城鎮建設的土地整理復耕工作由各村民委員會負責，東麗區通過層層簽訂協議、加強組織管理、做好驗收評估等方法，確保按期完成整理復耕任務。
（3）整合土地資源，集中有效利用現有建設用地指標。復耕村莊現有占地面積，除沖抵華明新城建沒用地外，還能置換出數千畝建設用地指標。可以合理規劃、集中使用，為區內經濟建設擴張提供空間載體。
（4）利用土地的資源特性，彌補建設資金不足，實現項目整體資金平衡。華明示范城鎮總占地面積 8427畝，勘測定界面積7794畝，減去用于建設還遷農民住宅部分占地，剩余的4319畝土地是可供出讓的，用于建設商品住宅和商業設施等。這部分土地進入市場拍賣的收益將用于彌補農民還遷住宅建設資金的不足部分，從而減輕政府在建設項目時的巨大資金壓力和貸款風險。項目建設資金測算的平衡，使農民不花錢住樓房的方案更具備現實操作性。
（5）統一規劃，高標準建設的特色示范鎮，實現農民生活質量的提高。華明示范小城鎮中，還遷農民住宅及為其服務的公共設施總建筑面積142.5萬平方米，其中住宅133.3萬平方米，公建及配套設施9.2萬平方米，農民安置居住區容積率為0.79，綠化總面積約83萬平方米。學校、文化中心、醫療服務中心、博物館等服務設施的投入，將滿足農民享受城市公共服務產品的需求，提高農民生活質量
二、宅基地換房滿足農民需求
以宅基地換房、以村莊換社區，是推進農村城市化建沒的一種嶄新方式，作為破解制約城市化發展瓶頸的切入點，衡量其成功的關鍵在于能否真正滿足農民的各種需求，給農民帶來最大的實惠
l、滿足改善居住環境、享受公共產品、提高農民素質的需求
以宅基地換房，農民從自然村落集中到小城市居住，不僅居住條件得到改善，而且生活環境、生活質量、文化品位、社會服務等方面都將發生根本性改觀。同時也將改變農民原有的思維方式、生活環境、生活方式，使農民能夠共享現代城市生活方式。由于教育、衛生等公共服務質量隨著城市化明顯改善，給農民子女提供了接受更好素質教育的機會，亦會帶動地區農民整體素質的顯著提高
2、滿足創造就業空間、增加農民收入的需求
建設和開發地理位置優越的華明示范小城鎮必將引來大量的投資，加之以宅基地換房，促進農民向城市集中，人口集中居住必然增加剛性消費需求，擴大市場容量，將使二、三產業興旺，經濟產值在乘數效應的作用下成倍遞增，直接增加了農村的非農就業機會。農民遷入小城市后，打開了“離土不離鄉”便利就業的大門，東麗農民就業將便利地向二、三產業轉移，實現了多元化就業，收人將明顯提高。
另一方面，通過以宅基地換房建設小城市，能夠實現農民宅基地市場價值顯化和農民住宅的商品化、產權化，大幅提高農民資產性收入和非勞動所得。以華明鎮為例，農民平均現有宅基地0.5畝，估價3－5萬元，到新建小城市置換一套80平方米住宅價值超過20萬元，農民家庭財產大幅增加。
3、滿足提升服務水準、參與社會管理的需求
農民進小城市居住，集中程度大幅度提高，有利于城市政府實現公共管理服務的集中化、集約化，可以使有限資金發揮更大作用。將有力地推進服務升級，逐步實現小政府、大社會，小機構、大服務的管理體制，完善經濟和社會管理職能，強化公共服務職能，規范公共管理行為。反過來，城市經濟繁榮發展必將增加政府財政收入，也就相應增強了政府服務經濟、社會發展的能力，形成良性循環同時，建立新型服務機制。依照法律和有關規定建立社區居民委員會、社區業主委員會、社區聯席會等自治組織，作為社區管理服務的社會化基層組織。通過市場化方式建立起安全保衛、市容環境衛生、綠化、市政設施、商業服務等公共服務管理構架。推進基層民主，增強農民自我管理的意識，努力創建和諧社區。
4、滿足享受社會保障的需求
以宅基地換房實現上地整合利用，集體土地轉為國有。政府提出部分資金作為村民養老金補充，將農村“城市化人員”納入養老保險體系，建立多層次的小城市社會保障體系農民與市民最大的不同在于前者不享受社會保障。農民轉為城市居民，村民變成了市民，逐步享受與城市居民相同的社會保障，這是以宅基地換房推進城市化建設帶給農民們最大的實惠
社會保障體系的建立完善，可以消除農戶養老、醫療等方面的后顧之憂，為失業者提供基本生活保障，進一步促進農業人口向非農產業轉移，釋放農業中的剩余勞動力，為農業的規模經營創造條件。同時還可給二、三產業提供充足的勞動力資源，提高農民收入，促進農村工業化、城市化進程。
以宅基地換房為核心的華明示范小城鎮項目自立項起，就受到了市、區各級領導、各有關部門的關注。目前，華明示范小城鎮已正式申報全國小城鎮建設發展改革試點，國家各有關部委曾多次來華明示范小城鎮考察、調研項目總體規劃已經市政府批復，土地整理復耕規劃已由天津市規劃設計研究院編制完成并上報國土資源部，項目各項前期準備工作已基本完成。
公共政策是對公眾利益的協調，一項公共政策實施的效應如何，只有以公眾的滿意程度來衡量。以宅基地換房，有利于政府在教育、就業、保障等公共政策上實行有效調節，更多地向農民這一龐大的弱勢群體傾斜，以維護社會的總體和諧。正是從這個意義上說，以宅基地換房通過相關制度的精心設計，符合社會公正標準，具有政策創新意義。 (來源：宏觀經濟研究)
