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2024年11月22日
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梁慧星談城市住宅用地續(xù)期問題（資料圖）
續(xù)期是否收費(fèi)應(yīng)由全國人大決定
近日，就《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定的城市住宅用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期問題，我國著名民法學(xué)家梁慧星撰文，回顧了《物權(quán)法》起草中關(guān)于“自動續(xù)期”規(guī)定的立法討論過程，并強(qiáng)調(diào)了解決問題的路徑。
梁慧星，是中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員。曾任第十一屆全國人大代表，第十一屆全國人大法律委員會委員，《合同法》起草組組長，《物權(quán)法》、《侵權(quán)法》、《民法典》起草組核心成員，中共中央政治局集體學(xué)習(xí)《物權(quán)法》專題講座主講人。
他回顧介紹，城市住宅用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期問題，在當(dāng)時立法過程中經(jīng)歷了幾步變化，從三次審議稿“期滿申請續(xù)期，續(xù)期付費(fèi)”，到四議稿“自動續(xù)期，續(xù)期付費(fèi)由國務(wù)院規(guī)定”，再到最終“自動續(xù)期，付費(fèi)留待將來慎重研究”。他特別指出，“慎重研究”的研究主體，是指立法機(jī)關(guān)即全國人大常委會自身，而不是國務(wù)院或者別的機(jī)關(guān)。
三議稿：土地續(xù)期要申請并付費(fèi)
梁慧星在文中回顧介紹，物權(quán)法草案第一、二、三次審議稿，均無關(guān)于住宅用地使用權(quán)期滿“自動續(xù)期”的規(guī)定。此項(xiàng)規(guī)定，是四次審議稿所創(chuàng)設(shè)，至六次審議稿確定。
當(dāng)時，三次審議稿第一百五十五條：“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)消滅。”第一百五十六條：“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請續(xù)期，除因公共利益需要收回該土地的外，出讓人應(yīng)當(dāng)同意。建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國家規(guī)定確定。”
在三次審議中，常委會組成人員針對此規(guī)定進(jìn)行了討論。賀鏗委員提出，“土地使用權(quán)消滅后怎么辦？”吳清輝（代表）提出，“在香港，有補(bǔ)地價制度。如果期限過了，使用者仍想繼續(xù)使用這塊土地，那就需要補(bǔ)地價。物權(quán)法應(yīng)該引進(jìn)補(bǔ)地價的概念。”鄭功成委員認(rèn)為，“住房、宅基地是私人真正的恒產(chǎn)。城鎮(zhèn)居民只有70年的使用期，買住房實(shí)際上買的是一個空間，和土地沒有關(guān)系，那么70年以后是自動消滅還是自動續(xù)期？如何保證城鄉(xiāng)居民這一部分私有財(cái)產(chǎn)，草案還有繼續(xù)完善的空間。”
四議稿：自動續(xù)期，付費(fèi)由國務(wù)院規(guī)定
梁慧星介紹到，三次審議后，委員長會議決定向社會公開征求意見。共收到通過網(wǎng)絡(luò)、信件提交的意見11543件，另有26個省（市、區(qū)）和15個較大市人大常委會、47個中央部門、16家大公司、22個法學(xué)院所專家，提出了意見。
社會各界針對上述規(guī)定的主要意見是：一、用地期限。有的提出，現(xiàn)行的住宅用地使用權(quán)期限太短。有的建議延長為100年或者150年。有的建議取消使用年限的規(guī)定。二、續(xù)期申請人。有的提出，一棟公寓多戶居住，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，是由住戶個人申請續(xù)期還是業(yè)主委員會統(tǒng)一申請續(xù)期，意見不一致時怎么辦？三、續(xù)期后的土地使用費(fèi)。有的認(rèn)為，住戶買房已經(jīng)支付了土地出讓金，續(xù)期后不應(yīng)再交費(fèi)。有的認(rèn)為，續(xù)期的應(yīng)交少量的使用費(fèi)。
對上述常委會組成人員和社會各界的意見，法律委員會研究認(rèn)為：“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問題，宜區(qū)分住宅用地和非住宅用地，要著眼于保障老百姓(48.840, 1.57, 3.32%)安居樂業(yè)。”據(jù)此，法律委員會建議將這一條修改為：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請續(xù)期，出讓人應(yīng)當(dāng)同意。”“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”（四次審議稿第一百五十五條、五次審議稿第一百四十九條相同）
最終確定：自動續(xù)期，付費(fèi)留待將來慎重研究
在五次審議稿中，則有一個第一百四十九條：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請續(xù)期，出讓人應(yīng)當(dāng)同意。”（第1款）“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”（第3款）
2006年10月27日，法律委員會向十屆全國人大常委會第二十四次會議提交《關(guān)于物權(quán)法（草案）修改情況的匯報》，其中提到：五次審議中“常委會組成人員對自動續(xù)期的規(guī)定，普遍表示贊成。同時，有的委員提出，續(xù)期付費(fèi)是否合適，建議進(jìn)一步研究。法律委員會研究認(rèn)為，續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)問題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對待，目前本法以不作規(guī)定為宜。屆時，可以根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究。因此，建議刪去這一條中關(guān)于土地使用費(fèi)的規(guī)定。”
國務(wù)院或地方政府不得決定是否收費(fèi)
梁慧星談到，《物權(quán)法》第一百四十九條關(guān)于住宅用地期滿自動續(xù)期的規(guī)定，由此確定。可見，本條立法機(jī)關(guān)的意思是：鑒于住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)問題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對待，目前本法不作規(guī)定，留待將來根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究。
梁慧星提出，應(yīng)該特別注意，從原條文中刪去“續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定”一句，可知所謂“屆時，可以根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究”的研究主體，是指立法機(jī)關(guān)（全國人大常委會）自身，而不是國務(wù)院或者別的機(jī)關(guān)。質(zhì)言之，在將來由立法機(jī)關(guān)（全國人大常委會），就住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)問題，“根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究”（并作出決定）。在這之前，無論是國務(wù)院或者地方政府，均不得擅自決定住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)。
