諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主，美國著名經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·尤金·斯蒂格利茨曾指出，有兩件事將對21世紀人類社會進程產(chǎn)生深刻影響：第一是以美國為首的新技術(shù)革命，第二是中國的城市化。
過去30多年來，中國的長期經(jīng)濟增長及國民財富水平的迅速提升都與方興未艾的城市化浪潮息息相關(guān)。未來10—20年，城市化仍將成為我國經(jīng)濟增長的主要動力。
房地產(chǎn)投資無法脫離房地產(chǎn)法律制度的支持和約束。土地法律制度作為房地產(chǎn)法律制度的核心與基礎(chǔ)，同樣是房地產(chǎn)投資乃至城市化的法律基礎(chǔ)。我國土地法律制度自建立以來的每一次變革與演進，都對城市化的進程產(chǎn)生了巨大影響。而土地制度的改革趨勢，也預(yù)示了城市化未來的發(fā)展方向。
本文首先回顧、總結(jié)了我國土地法律制度的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合法律實務(wù)經(jīng)驗，我們就各類房地產(chǎn)項目中的某些土地法律問題進行了分析和探討。最后，我們對土地法律制度及城市化的發(fā)展方向進行了簡要分析。
（一）土地改革的歷史進程
從井岡山革命根據(jù)地時期的"土地革命"到新中國成立后仍在持續(xù)的"土地改革"，土地制度的改革貫徹中國近代革命史。在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過土地改革，農(nóng)村的土地由地主所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有。但是，土地改革并沒有改變土地的私有性質(zhì)，廣大農(nóng)村土地都是農(nóng)民個人所有，而城市土地也仍由私人所有。1954年中華人民共和國的第一部《憲法》中明確保護農(nóng)民的土地所有權(quán)。
從1954年到1975年，中國經(jīng)歷了許多"運動"，如農(nóng)村合作化運動、公私合營運動、私房改造運動、人民公社運動等。前述各項"運動"的目的都是完成包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料的國有化或集體所有化，但是，上述運動并沒有徹底地消滅土地私有的情況，私人所有的土地事實上仍大量存在。而且，從法律形式上而言，也沒有通過立法明確建立國有或集體所有的土地制度。直到1982年，新修訂的中華人民共和國《憲法》第10條規(guī)定："城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。"該條規(guī)定確立了我國的土地所有制度，即國家和集體二元土地所有制，徹底結(jié)束了土地私有制在我國的歷史。
從1978年底安徽鳳陽小崗村農(nóng)民包產(chǎn)到戶開始，我國逐步建立了農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)制度。但是，對于建設(shè)用地的管理，制度改革的過程卻十分曲折、復(fù)雜，直到今天仍在繼續(xù)。1982年《憲法》和1986年頒布的首部《土地管理法》對于土地使用制度進行了嚴格的限制土地的供應(yīng)由國家分配，
任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。該等法律限制之下，實際上不存在土地市場。
1988年12月29日，全國人大常委會對《土地管理法》進行第一次修正，確立了土地有償使用制度和土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱"《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》"），國有土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。至此，國有建設(shè)用地的一級市場（國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓）和二級市場（國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓）初步形成……
根據(jù)土地制度改革的立法趨勢和最新的政策背景，結(jié)合我們的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，我們以房地產(chǎn)投資的主導(dǎo)者為標準，將房地產(chǎn)項目分為三類：第一類，政府主導(dǎo)的房地產(chǎn)投資項目，主要包括土地一級開發(fā)、土地成片開發(fā)、舊城改造、城市更新、棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目；第二類，國有土地使用權(quán)人主導(dǎo)的房地產(chǎn)投資項目，包括開發(fā)商通過公開出讓的方式取得國有土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)項目的開發(fā)建設(shè)，也包括與國有土地使用權(quán)人與投資人合作開發(fā)；第三類，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)的房地產(chǎn)投資項目，包括使用農(nóng)村集體農(nóng)用地和集體建設(shè)用地的投資項目。
上述劃分是我們理解房地產(chǎn)投資的思考框架。在下文中，我們選取了各類項目中一些有代表性的問題進行研究和分析。
（一）土地前期開發(fā)項目中的法律問題
1.土地前期開發(fā)的實施主體
《土地儲備管理辦法》規(guī)定，土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構(gòu)承擔。因此，土地儲備機構(gòu)是早期土地前期開發(fā)的主要實施主體。實踐中，也有地方政府規(guī)定由政府投資設(shè)立的專門的國有集團企業(yè)進行土地前期開發(fā)，或者對于國有企業(yè)參與土地前期開發(fā)給予了一定程度的政策傾斜。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》，土地前期開發(fā)可以通過公開招標方式，引入市場機制選擇實施單位，這也為社會資本參與土地前期開發(fā)提供了依據(jù)。很多地方政策均規(guī)定了企業(yè)可以作為土地一級開發(fā)項目的實施主體，但一般均對于企業(yè)參與土地一級開發(fā)提出了程序性要求或資質(zhì)要
求。
實踐中，根據(jù)開發(fā)主體的不同，土地前期開發(fā)大致可以分為以下三種模式：
（1）政府運作模式。即完全由政府建立的土地儲備中心或政府投資設(shè)立的專門的國有集團公司進行土地前期開發(fā)。此種模式并不涉及社會資本的參與，在實踐中操作數(shù)量也日趨減少 ……
2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》針對當前土地制度的弊端，做出了一系列決策，為土地制度未來的改革方向提供了指引。根據(jù)《決定》中的相關(guān)表述，我們理解，未來土地制度改革方向的核心是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。圍繞這一核心目標，將有一系列的配套改革措施，例如提高農(nóng)民征地補償、縮小征地范圍；改革土地儲備制度，限制新增建設(shè)用地、盤活存量土地；減少非公益劃撥、完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場等等。
2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式發(fā)布。《規(guī)劃》最大的亮點是強調(diào)以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化?！兑?guī)劃》指明了未來中國城市化進程的發(fā)展方向：從“土地的城市化”到“人的城市化”。
中國土地法律制度的改革方向與城市化的發(fā)展方向相互呼應(yīng)，一脈相承?？梢灶A(yù)見，在未來的城市化進程中，伴隨著土地法律制度的變革，農(nóng)村集體土地大規(guī)模的征收為國有土地的情況將不復(fù)出現(xiàn)，取而代之的，將是以土地綜合開發(fā)、農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和城市存量土地再開發(fā)為代表的新型的房地產(chǎn)開發(fā)項目。（作者系中倫律師事務(wù)所合伙人，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會委員）
