近期，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席習(xí)近平就農(nóng)村土地問(wèn)題做出重要指示。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，是“關(guān)系十幾億人吃飯的大事”，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，在農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)把好關(guān)，“因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞大躍進(jìn)”。5月26日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部3部委召開(kāi)視頻會(huì)議，就貫徹落實(shí)總書(shū)記指示、做好耕地保護(hù)工作討論意見(jiàn)。
無(wú)論耕地保護(hù)、宅基地制度改革，還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，每一種形式的農(nóng)村土地利用都已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中備受關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使農(nóng)村土地問(wèn)題日益突出：非農(nóng)建設(shè)占用大量耕地；工業(yè)擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)污染導(dǎo)致土地質(zhì)量急劇退化；人口轉(zhuǎn)移致使農(nóng)村土地利用率低下……種種現(xiàn)狀令我們痛心疾首、為我們敲響警鐘，同時(shí)也使我們更加深刻地思考：怎樣才能有效保護(hù)耕地、合理利用農(nóng)村土地資源？農(nóng)村土地改革路在何方？
耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降
國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼曾指出，“中國(guó)的國(guó)情是可耕地不多，城市所在區(qū)域多數(shù)又是平原地區(qū)，所以城市擴(kuò)張占用的土地一半以上是耕地。”耕地?cái)?shù)量減少與城鎮(zhèn)化推進(jìn)同步發(fā)生，數(shù)據(jù)顯示，2009年全國(guó)耕地面積為13538.46萬(wàn)公頃，2012年變?yōu)?3515.85萬(wàn)公頃；到2013年，全國(guó)凈減少耕地面積8.02萬(wàn)公頃（120.3萬(wàn)畝）。
非農(nóng)建設(shè)占用已成為耕地面積減少的主因。在2011年減少的532.7萬(wàn)畝耕地中，建設(shè)占用耕地485萬(wàn)畝，占比為91%。在快速擴(kuò)張的北上廣深等大城市，耕地面積減少問(wèn)題格外突出：2013年12月30日公布的北京市第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1996—2009年的14年間，北京市耕地以年均8980.9公頃的速度在減少，到2009年12月31日，距離北京市2020年末耕地保有量21.47萬(wàn)公頃的紅線僅余約1.25萬(wàn)公頃。
耕地質(zhì)量下滑與數(shù)量減少同樣令人擔(dān)憂(yōu)。國(guó)土資源部于2015年4月22日發(fā)布的《2014中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》公布了第二次全國(guó)土地調(diào)查的耕地質(zhì)量等別成果，結(jié)果顯示，我國(guó)耕地優(yōu)等地面積為385.24萬(wàn)公頃，占評(píng)定總面積的2.9%；高等地面積為3586.22萬(wàn)公頃，占評(píng)定總面積的26.5%；中等地面積為7149.32萬(wàn)公頃，占評(píng)定總面積的52.9%；低等地面積為
2386.47萬(wàn)公頃，占評(píng)定總面積的17.7%——耕地平均質(zhì)量總體偏低。
事實(shí)上，我國(guó)耕地“質(zhì)量偏低”的結(jié)果并非首次發(fā)布。國(guó)土資源部于2009年12月24日發(fā)布的《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》顯示，全國(guó)低于平均等別的耕地占調(diào)查與評(píng)定總面積的57%以上；全國(guó)生產(chǎn)能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。2012年8月，國(guó)土資源部又發(fā)公告稱(chēng)，我國(guó)優(yōu)等、高等級(jí)耕地不足耕地總量的1/3，且部分地區(qū)耕地質(zhì)量有下滑趨勢(shì)。
習(xí)近平總書(shū)記在指示中提到，要“依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡”，“加強(qiáng)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)管，堅(jiān)決防止耕地占補(bǔ)平衡中出現(xiàn)的補(bǔ)充數(shù)量不到位、補(bǔ)充質(zhì)量不到位問(wèn)題”。按照《土地管理法》規(guī)定的占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要依據(jù)“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍６趯?shí)際操作過(guò)程中，卻時(shí)常出現(xiàn)“占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地”等情況，“往往補(bǔ)的是山區(qū)或偏僻地方的貧壤，而占用的都是非常好的地”，“有些地方補(bǔ)充耕地與被占耕地的糧食生產(chǎn)能力每畝相差200公斤以上”……
習(xí)近平總書(shū)記指出，“耕地占補(bǔ)平衡政策是對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴(kuò)大的補(bǔ)救措施，是國(guó)家法律和政策允許的，但必須帶著保護(hù)耕地的強(qiáng)烈意識(shí)去做這項(xiàng)工作，嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行。”李克強(qiáng)總理也在批示中強(qiáng)調(diào)，“要按照最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度要求，依法加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范管理”，“把握好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，大力挖掘用地潛力，提高土地使用效率”。
農(nóng)村耕地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地、國(guó)有建設(shè)用地同為城鄉(xiāng)土地的重要組成部分，三者之間的壁壘并不是全然固定、不可打破的——國(guó)家通過(guò)征地手段將耕地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，通過(guò)“耕地占補(bǔ)平衡”政策調(diào)整耕地與建設(shè)用地的屬性，以期實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的平衡。為挖掘農(nóng)村土地利用潛力、合理配置城鄉(xiāng)土地資源，很多省、市（區(qū)）也在國(guó)家政策允許的范圍內(nèi)自發(fā)摸索、積極嘗試，尋找與本地實(shí)情相匹配的土地改革之路。
城鄉(xiāng)增減掛鉤模式
重慶市“地票”交易模式是城鄉(xiāng)增減掛鉤模式的典型代表。數(shù)據(jù)顯示，1997—2009年，重慶市農(nóng)村常住人口減少了31%，同期農(nóng)村人均建設(shè)用地卻由183平方米上升到262平方米，增長(zhǎng)了43%——城市人口在增加，建設(shè)用地也在增加；農(nóng)村人口在減少，建設(shè)用地仍在增加。城鄉(xiāng)建設(shè)用地齊增，一起擠占耕地。
在此背景下，國(guó)務(wù)院于2008年2月出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》，正式批準(zhǔn)重慶建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度，在確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌，將“地票”作為主要交易標(biāo)的——重慶市首創(chuàng)涵蓋復(fù)墾、驗(yàn)收、交易、使用四個(gè)環(huán)節(jié)的“地票”交易模式。
“地票”交易在充分尊重農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織意愿的前提下，對(duì)閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，由市國(guó)土房管部門(mén)發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證（即：地票），該憑證可以市場(chǎng)化方式公開(kāi)交易，可在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用……
"以改革之名行占用耕地之實(shí)"
習(xí)近平總書(shū)記表示，“在農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中要把好關(guān)，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實(shí)。”2012年11月28日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也指出，“在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過(guò)多過(guò)快問(wèn)題日益突出，不僅影響農(nóng)村穩(wěn)定，而且威脅糧食安全，必須推進(jìn)改革、健全法制，嚴(yán)格約束占用耕地。”《土地管理法》第31條明確提及，“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。”而現(xiàn)實(shí)中卻常見(jiàn)宅基地占用耕地、建設(shè)用地占用耕地、開(kāi)發(fā)區(qū)占用農(nóng)村宅基地和耕地等現(xiàn)象。
國(guó)土資源部土地整治中心和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社于2015年6月共同發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)土地整治發(fā)展研究報(bào)告No.2》顯示，伴隨我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)占用大量耕地，“目前全國(guó)有12個(gè)省份建設(shè)用地總量已接近《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的2020年規(guī)劃控制目標(biāo)數(shù)，耕地占補(bǔ)平衡的壓力不斷增大。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，各類(lèi)建設(shè)不可避免還要占用一部分耕地，并且占用的大多還將是城鄉(xiāng)結(jié)合部的優(yōu)質(zhì)耕地。”
對(duì)此，喬潤(rùn)令在接受《城市化》雜志采訪時(shí)表示，“大城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地都是非常肥沃的，畝產(chǎn)2000斤以上，但是城市擴(kuò)張占用的也多是周邊土地，補(bǔ)充的則是偏遠(yuǎn)地區(qū)的劣地，還有很多地方占用基本農(nóng)田
補(bǔ)充一般農(nóng)田”，“作為建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，占一畝補(bǔ)一畝沒(méi)問(wèn)題，但是作為種糧食的土地，一畝和一畝相差很遠(yuǎn)，好田一畝地產(chǎn)3000斤，爛田一畝地產(chǎn)300斤”。喬潤(rùn)令認(rèn)為，耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”已成普遍現(xiàn)象。
此外，有相當(dāng)多的開(kāi)發(fā)區(qū)在建設(shè)用地的使用上“先建后批”：國(guó)土部每年制定土地使用規(guī)劃，按照規(guī)劃，各地“每年有多少農(nóng)地可以變成建設(shè)用地”，然而每年所得指標(biāo)不多，招商引資任務(wù)又大，只好先占用規(guī)劃外耕地搞開(kāi)發(fā)，之后再慢慢審批。這樣做是否合適？喬潤(rùn)令直言：“地方招商引資不容易，開(kāi)發(fā)商看中的土地往往沒(méi)在規(guī)劃上，這種情況非常常見(jiàn)，只能先占用、先開(kāi)發(fā)，然后修改規(guī)劃，重新報(bào)批。”在解釋土地規(guī)劃開(kāi)發(fā)工作繁難性的同時(shí)，喬潤(rùn)令也不諱言，“的確有很多地方兩三年時(shí)間就用完了十年的指標(biāo)，相當(dāng)多的城市‘十二五’第一年就已經(jīng)把‘十三五’的土地都用光了。”……
習(xí)近平總書(shū)記在指示中反復(fù)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要性，他說(shuō)，要“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”。而在具體改革實(shí)踐中，他又指出，“既要加大政策扶持力度、鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮”。——貫徹落實(shí)國(guó)家政策法規(guī)應(yīng)與地方實(shí)情相結(jié)合，頂層設(shè)計(jì)、政策方針給出改革大方向，但是不應(yīng)忽略地方土地現(xiàn)狀，強(qiáng)制執(zhí)行；改革應(yīng)“循序漸進(jìn)”、穩(wěn)扎穩(wěn)打，一味追求速度的改革是不可持續(xù)的。
那么，農(nóng)村土地改革下一階段該怎么走？改革前路在何方？我們從習(xí)近平總書(shū)記的指示中，或許可以提煉出幾項(xiàng)關(guān)鍵要素：
完善土地承包法律法規(guī)
2015年5月17日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊公開(kāi)透露，《農(nóng)村土地承包法》正在修訂中。十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分置”，這一改革舉措極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性；在2014年11月下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中，中央第一次提出“在堅(jiān)持農(nóng)村土地所有制前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)
分置的新格局”。這一文件確定了農(nóng)村改革的基本方向，為農(nóng)村土地制度改革定下基調(diào)。
《農(nóng)村土地承包法》的修訂目的之一，就是從法律上明確“三權(quán)分置”以及各項(xiàng)權(quán)屬的性質(zhì)、權(quán)能。“三權(quán)”要分置，首先必須明確權(quán)屬。張英洪指出，農(nóng)地的集體所有權(quán)不能變更，不能搞私有化改革；農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”，即承包權(quán)永遠(yuǎn)歸農(nóng)戶(hù)所有，擁有承包地的農(nóng)民若進(jìn)城務(wù)工無(wú)法自己經(jīng)營(yíng)，可將經(jīng)營(yíng)權(quán)以合作社、分紅等方式流轉(zhuǎn)給他人，這是農(nóng)用地的“三權(quán)”。通過(guò)改革完善法律法規(guī)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或可抵押、融資、貸款，“這在以前都是不可以的”，而要推進(jìn)改革，首先要為農(nóng)地“確權(quán)”。張英洪說(shuō)，“現(xiàn)在土地確權(quán)還沒(méi)確完”……
