2015年下半年，北京市要“努力在調(diào)控人口規(guī)模，治理交通擁堵、環(huán)境污染等‘大城市病’上取得突破”，“確保今年常住人口控制在2177萬人以內(nèi)”。在7月召開的北京市上半年經(jīng)濟(jì)形勢分析會上，北京市長王安順如是說。
從“以房管人”到“以業(yè)控人”、從推行居住證制度到對非京籍畢業(yè)生年齡設(shè)限的“潛規(guī)則”，近年來，北京市為管控人口規(guī)模采取了諸多措施。人口規(guī)模過大，衍生出住房緊缺、交通擁堵、環(huán)境污染等城市問題；然而，這些問題僅僅是因“人口”而生的嗎？在北京等大城市人口膨脹的背后，隱藏著哪些催發(fā)因素？我們又該從何處入手尋找解決之道？
在出席“第八屆中國城市化國際峰會”領(lǐng)導(dǎo)會晤時，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長齊驥明確指出：包括中國、巴西、埃及在內(nèi)的很多發(fā)展中國家有一個共同點(diǎn)，就是“大城市首位度越來越高”，“有的國家首都或一個大城市就占了整個國家1/3，乃至1/2的人口”。
“城市首位度”是美國學(xué)者馬克·杰斐遜（M．Jefferson）于1939年提出的“城市首位律”概念中的核心內(nèi)容，它通常用來反映某一國家或區(qū)域的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)和人口聚集情況，在一定程度上代表了城鎮(zhèn)體系中城市發(fā)展要素在最大城市的集中度。為便于計(jì)算和理解，馬克·杰斐遜將其簡化為：首位城市與第二位城市的人口規(guī)模之比。一般認(rèn)為，若比值小于2，表明城市結(jié)構(gòu)正常、集中適當(dāng)；若比值大于2，則意味著城市存在結(jié)構(gòu)失衡、資源集中過度的傾向。在很多發(fā)展中國家，第一大城市人口往往是第二大城市人口的3—9倍，最高比值可達(dá)12—13倍。
“首位城市”在不同區(qū)域內(nèi)有不同的特指。“在一個相對獨(dú)立的地域范圍內(nèi)（如全國、省區(qū)等）或相對完整的城市體系中”，“處于城市體系頂層（或第一級）”、“亦及人口規(guī)模最大的城市”即可被稱為“首位級城市”。某一區(qū)域中或許有多個“首位級城市”，“首位城市”卻只有一個，如：在京津冀地區(qū)，北京、天津都是處于“首位級”的城市，首位城市則只有北京。北京的人口集聚問題也是區(qū)域內(nèi)最嚴(yán)重的：統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2000年，北京市常住人口為1363.6萬人；2014年底，這一數(shù)字已增長至2151.6萬。14年間，北京市人口增長
788萬，年均增長50—60萬。
中共中央國務(wù)院于2014年10月29日印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，重新劃分了國內(nèi)城市的檔類：城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市；50萬以上、100萬以下的城市為中等城市；100萬以上、500萬以下的城市為大城市；500萬以上、1000萬以下的城市為特大城市；1000萬以上的城市為超大城市——在超大城市北京，14年來涌入的人口已可建起一座特大城市，年均涌入量相當(dāng)于一座小城市的人口規(guī)模。
人口集聚問題并非“北京特色”。不同的城市群中有不同的“首位級城市”，如上海之于長三角，廣州、深圳之于珠三角，各省省會之于周邊小城鎮(zhèn)……以上海、廣州為例：上海市常住人口數(shù)量已連續(xù)多年居全國城市之首，從2000 年的1608.6萬到2014年的2425.68萬，14年間，上海市人口增加了817萬，人口增長速度甚至超過北京；廣州的情況也不容樂觀，從2000年到2012年，廣州市常住人口年均增長43萬，2013年底已達(dá)1192.68萬。
人們對居住地的選擇，是不同個體根據(jù)自身?xiàng)l件，經(jīng)過成本計(jì)算、利弊權(quán)衡，自覺自愿“用腳投票”的結(jié)果。在這一抉擇過程中，人們綜合比較、多方考量，所希望實(shí)現(xiàn)的無非是自己與家庭生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的最優(yōu)化。
“首位級城市”有更完善的公共服務(wù)體系、更開放的市場環(huán)境、更廣闊的發(fā)展空間、更高的薪酬待遇和更公平的機(jī)會——這些都是中小城市難以比擬的社會資源，于是有越來越多的個人與家庭選擇“逐資源而居”。人口源源不斷向大城市聚攏這一看似瘋狂的社會現(xiàn)象，背后是千萬個體慎重思慮做出的理性選擇。
首位城市優(yōu)質(zhì)資源集中
南京師范大學(xué)人口研究所所長黃潤龍說：“當(dāng)前我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，大量人口涌向城市是大勢所趨，而大城市有著諸多的突出優(yōu)勢，所以更容易吸引流動人口。”以北京為例：
作為全國政治中心、文化中心，國際交往中心和科技創(chuàng)新中心，北京幾乎聚集了全國最優(yōu)質(zhì)的資源：這里有長城、故宮、頤和園等6項(xiàng)世界文化遺產(chǎn)，是世界文化遺產(chǎn)名錄中擁有遺產(chǎn)數(shù)目最多的城市；全國排名前50位的大學(xué)中，有9所在北京；截至2012年，北京共有51家三級甲等醫(yī)院，約占華北地區(qū)三級醫(yī)院總數(shù)（162家）的31%；此外，各央企總部、世界
500強(qiáng)企業(yè)中國總部等全國頂尖的就業(yè)資源也都集中在這里……
北京的城市吸引力便在于此：很多外來人口或許并不以留居北京為最終目標(biāo)，他們只是陪伴子女來尋找更好的教育機(jī)會——最優(yōu)質(zhì)的教育資源在北京；他們只是希望生病的父母得到更好的醫(yī)療機(jī)會——最有聲譽(yù)的醫(yī)院在北京；即使他們只是寄望于得到更多的賺錢機(jī)會——北京應(yīng)屆畢業(yè)生起薪、城鎮(zhèn)居民人均收入也都居全國前列。
此外，北京戶籍及附帶的隱性福利，也使得“拿到北京戶口”成為很多外來人員的奮斗方向。有網(wǎng)友做出測算：北京戶籍中隱含著購房、購車、教育、婚姻、就業(yè)、醫(yī)療、生育、養(yǎng)老等方面的80多項(xiàng)福利；一套地處大興、76平方米、市價180萬元的經(jīng)濟(jì)適用房，若擁有北京戶籍、具備申請經(jīng)適房的資格，只需花費(fèi)42萬元的購房款，比沒有北京戶籍的人至少節(jié)約140萬元；京籍生源被在京名校錄取的概率也遠(yuǎn)高于外省生源……外來人口在京努力所求，并不是簡單的“一紙戶籍”，而是與戶籍配套的“首位級”城市資源。
流動人口大量涌入，對北京、上海、廣州等“首位級城市”的資源環(huán)境、公共服務(wù)能力、可持續(xù)發(fā)展等形成巨大壓力，城市人口與資源環(huán)境之間的矛盾日益凸顯，交通擁擠、空氣污染、基礎(chǔ)設(shè)施不足等“大城市病”日漸突出，城市承載力已經(jīng)逼近極限。有評論稱，龐大的人口規(guī)模，使大城市變成“一個氣喘吁吁的‘肥胖癥’患者，‘負(fù)債累累’導(dǎo)致難以正常行走”。
為了控制人口規(guī)模，各大城市都采取了一系列行政措施：在4月3日上午召開的北京市2015年就業(yè)工作座談會上，北京市人力社保局就業(yè)促進(jìn)處處長劉小軍表示，今年北京市將“研究制訂鼓勵用人單位更多吸納本市城鄉(xiāng)勞動者的政策措施，促進(jìn)‘以業(yè)控人’人口調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”；繼廣州、上海等地實(shí)施積分落戶制度后，武漢市也開始制定《武漢市積分入戶管理辦法》，以文化程度、技能狀況、參保情況、社會貢獻(xiàn)、住房、納稅等積分指標(biāo)規(guī)范外來人口落戶，優(yōu)化入戶人口結(jié)構(gòu)……
“首位級城市”屢屢以“控人”手段緩解“大城市病”，為城市資源“減負(fù)”，卻忽視了大城市“人口”與“資源”之間并非僵化對立的關(guān)系：外來人口涌入固然占用了大城市資源，同時也帶來了新的資源；大城市資源對外來人口的吸引力，并不局限于本身教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源產(chǎn)生的吸引，伴隨流動人口涌入而生的城市包容性、創(chuàng)新力等，也在城市吸引力中占據(jù)著較大比重。
移民帶入新的優(yōu)勢資源
以色列學(xué)者裘德·馬特拉斯曾指出：“都市化在很大程度上是一種移民現(xiàn)象”，“都市人口的特點(diǎn)是移民比例很高”。外來者的涌入使很多大城市的外地人口數(shù)量超過本地人口，相當(dāng)比例的首位城市變?yōu)?ldquo;移民城市”。
深圳是中國最典型的移民城市：1979年以前，深圳只是一個擁有2萬人口的小鎮(zhèn)，2012年末，深圳市人口已躥升至1054.74萬人；據(jù)深圳市公安局統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，深圳戶籍人口僅325.5萬，非深戶籍人口則有1505.08萬，二者相差4倍之多。在人口移入過程中，不同地域人群、文化的交匯、融合，使深圳從一座小漁村變成了一個開放、包容的大都市；差異文化的碰撞產(chǎn)生了新的火花，使深圳更具創(chuàng)新力。開放、包容、創(chuàng)新的城市特質(zhì)，為深圳吸引到更多的優(yōu)質(zhì)人才，他們在這里創(chuàng)造出新的經(jīng)濟(jì)增長極，從而造就了這座城市新的人口吸引力。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部低碳生態(tài)城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、深圳市第五屆人民代表大會常委葉青在深多年，她指出，“深圳最大的優(yōu)勢曾經(jīng)是政策，在中國其他地方不可能做到的事，你在這里可以做到”，如今“這個優(yōu)勢已經(jīng)完全沒有了。對深圳而言，新的優(yōu)勢就是人，年輕、有野心、熱愛這個城市的人”。
談及城市發(fā)展，齊驥曾表示，中國政府在幾年前就已提出“要推動大城市、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，然而“直到現(xiàn)在我們?nèi)詻]找出一條合適的協(xié)調(diào)發(fā)展之路”，“這是中國快速推動城鎮(zhèn)化過程中存在的最嚴(yán)峻的問題”。齊驥稱，若“中國小城鎮(zhèn)人口向大城市遷移”的現(xiàn)象得不到有效緩解，這一問題會長期存在。
然而“城鎮(zhèn)化涉及到多個部門”，齊驥指出，如果中國的衛(wèi)生部、教育部等部門共同發(fā)力，把知名企業(yè)、醫(yī)院、高校等都從北京遷出去，那么“至少能在一定程度上緩解外來讀書、就醫(yī)的人口壓力”——“首位級城市”人口集聚背后，是不同區(qū)域“資源”的不均等，而要解決“資源”不均的問題，需要各職能部門形成合力、共同發(fā)揮作用。
公共服務(wù)均等化
陸杰華在對比中國與國外的人口管控措施后指出：“其實(shí)任何一個國家都會調(diào)控人口的遷移流動，比如，加拿大等國家會對移民設(shè)立各種條件門檻，但為什么爭議比較小？那是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府會提供相應(yīng)的公共服務(wù)。我們現(xiàn)在很多城市還沒有做到這一點(diǎn)。”
宋迎昌也以紐約、倫敦等國際都市為例，指出優(yōu)質(zhì)公共資源在不同區(qū)域的均等化配置是“避免人口過度流向城市中心區(qū)的關(guān)鍵因素”。宋迎昌說：“通過完善大城市近郊及周邊地區(qū)的交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施和服務(wù)配置，可以有效減少周邊居民對中心城市的依賴。”比如，紐約格外重視郊區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不僅政府直接進(jìn)行大量投資，而且給予政策吸引和鼓勵私人投資；為加強(qiáng)周邊地區(qū)的教育資源配置，1994年，紐約為每個郊區(qū)學(xué)生支出達(dá)9688美元，而城區(qū)僅為 8205 美元。倫敦也非常重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在早期就注重保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，完善社會保障制度，促進(jìn)農(nóng)民生活方式現(xiàn)代化，有效緩解了農(nóng)民進(jìn)城的壓力。
事實(shí)上，我國政府早已認(rèn)識到推進(jìn)公共服務(wù)均等化的重要性。早在2005年，十六屆五中全會就通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，要“按照公共服務(wù)均等化原則，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展”；2007年，十七大報告再次提出，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”，要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”。
“人口問題的本質(zhì)是發(fā)展問題。長期看，解決城市人口問題，關(guān)鍵是要消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。”段成榮說，必須把調(diào)控人口規(guī)模的平臺建立在全國范圍內(nèi)，促進(jìn)公共資源在空間上的均衡分配，“只有大城市以外的廣大地區(qū)也同步發(fā)展起來了，才能真正減輕人口持續(xù)增長的壓力，實(shí)現(xiàn)人口有序流動。”
