【摘 要】? 在我國的城市規(guī)劃編制過程中，行政精英和技術精英仍居于主導地位，“公眾參與”因缺乏有效的方法指導，未能廣泛并充分開展。本文以實際項目為案例，探索在城市規(guī)劃的方案中如何有效地組織調動民眾，與政府和規(guī)劃師一起合作，描繪真實愿景，挖掘發(fā)展可能性，決策方案走向，修正方案細節(jié)，最終共同達成真正代表民意并能兼顧各方利益的可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃方案，以提供行之有效的公眾參與模板。
【關鍵詞】公眾參與階梯，社會調研，Maxdiff，工作坊，研討會
在對城市規(guī)劃基本屬性的描述中，有“公共政策”和 “民主性”兩條內容，這要求城市規(guī)劃在對社會資源進行再分配時，能夠充分考慮和代表最廣大人民的利益。然縱觀我國現(xiàn)行各層級城市規(guī)劃的編制過程，從總體規(guī)劃到詳細規(guī)劃，莫不是“以權為本”式的權利意志主導，規(guī)劃師作為有限，公眾的聲音更是無從發(fā)出。由此而來的規(guī)劃方案付諸執(zhí)行后，常常引來社會各界的不斷詬病，更為嚴重的是規(guī)劃導致的大面積拆遷沖突和城市多樣化價值的喪失，使民眾普遍對政府及城市規(guī)劃產生失望和抵觸情緒。
西方城市規(guī)劃領域，也曾有過類似的困境。戰(zhàn)后一、二十年間，西方國家開展了“大掃蕩”式的城市開發(fā)建設活動，基于行政精英和技術精英美好想象的全新公寓以及便捷的高速公路網(wǎng)等建設成果非但沒有得到公眾的認同，反而激起了廣泛的公眾抗議。規(guī)劃界由此開始反思，其時，倡導規(guī)劃理論、交往規(guī)劃理論、協(xié)作規(guī)劃理論、激進規(guī)劃理論逐漸涌現(xiàn)出來，加之城市多樣性被明確為其核心價值，公眾參與城市規(guī)劃被高調提出并不斷發(fā)
展，自20世紀60年代中期開始已成為歐美眾多發(fā)達國家城市管理行政體系中一個非常重要的法定環(huán)節(jié)。
1969年，謝里·安斯坦(Sherry Arnstein)在美國規(guī)劃師協(xié)會雜志上發(fā)表了著名的論文《市民參與的階梯》(A Ladder of Citizen Participation)，對公眾參與的方法和技術產生了巨大的影響，為公眾參與成為可操作的技術及可評估的體系奠定了定理性的基礎，至今仍廣為世界各地的公眾參與研究者和實踐者所采用 。謝里·安斯坦把公眾參與分為八個階梯，從低到高分別為：(1)操縱(Manipulation)、(2)治療 (Therapy)、(3) 告知 (Informing)、(4)咨詢 (Consultation)、5展示(Placation)、 6合作(Partnership)、7權力轉移(Delegated Power)、8 公民控制 (Citizen Control)。（摘自百度百科）……
樂從鎮(zhèn)位于佛山市中心組團新城區(qū)——東平新城的南部，珠三角主要出口地區(qū)之一——順德的西北部，距廣州市僅30公里，毗鄰港澳深（樂從鎮(zhèn)區(qū)位見圖2）。東平河、順德水道夾鎮(zhèn)而流，325國道貫穿南北。依托便利的水陸交通條件以及珠三角地區(qū)雄厚的制造產業(yè)基礎，樂從人民自20世紀80年代起棄農從商，大力發(fā)展商貿流通，呈現(xiàn)出典型的“馬路經濟”沿國道發(fā)展模式。歷經30多年的磨礪，樂從鎮(zhèn)逐步形成了以家具、鋼材、塑料三大專業(yè)市場為依托的商貿型新市鎮(zhèn)。
與“世界第一家具商貿中心”、“全國最大鋼鐵貿易中心”，以及“華南最大塑料市場”相對應的，是沿325國道巨大的家具城與依然未現(xiàn)代化的村莊同在，運送鋼材的重載車與轎車、摩托并行，過境交通與商業(yè)街同道等等的“半城市化”狀態(tài)。各種產業(yè)用地價格畸高，交通事故頻發(fā)，城市服務與發(fā)展的巨大落差影響了產業(yè)的擴展和升級。隨著東平新城建設推進、佛山一環(huán)建成使用，以及“同城化”、“一體化”引發(fā)的軌道交通建設高
潮的到來，樂從面臨“重構城市骨架、提升城市功能、調整產業(yè)空間、構建魅力樂從”的課題，樂從政府也開始謀劃搬遷城區(qū)的專業(yè)市場，重塑城市品質空間，將家具、鋼材、塑料三大專業(yè)市場整合于樂從鎮(zhèn)東南角的北圍片區(qū)（北圍區(qū)位見圖3，圖4）。
北圍片區(qū)北靠佛一環(huán)，西鄰325國道，東南被順德水道環(huán)繞，總用地面積約13.9平方公里。片區(qū)土地利用現(xiàn)狀：約49.2%為農業(yè)用地，21.5%為工業(yè)、商業(yè)、道路、市政等城市建設用地，另外29.3%為村莊、水域及未利用地（片區(qū)用地現(xiàn)狀見圖5）。該片區(qū)包含兩個村莊，常住人口約8000人，常住外來人口1.2萬以上……
3.1任務與愿景
政府的初步設想是將北圍片區(qū)打造成一個純粹的物流園區(qū)，包括部分深加工和展貿功能。給我公司的任務如下：⑴基于產業(yè)分工、產業(yè)鏈及經濟圈層的分析研究，給出合理的產業(yè)定位并建議適合片區(qū)發(fā)展的產業(yè)簇群；⑵在大量分析研究的基礎上，制定片區(qū)概念性總體規(guī)劃的設計理念和思路；⑶堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，既強調規(guī)劃方案超前性，又注意規(guī)劃的可操作性和逐步滾動開發(fā)的要求；⑷處理好北圍片區(qū)與周邊地區(qū)發(fā)展和建設的關系。
在這些無可挑剔的目標下，實際的任務是：搬遷村莊，整理土地適應大型物流園區(qū)發(fā)展，且本地區(qū)不擬發(fā)展居住及相關設施，一舉形成佛一環(huán)以北建城，以南純產業(yè)的樂從鎮(zhèn)域格局。
明確了項目的任務后，我們訪談了數(shù)家相關物流企業(yè)，得到的反饋是對政府產業(yè)搬遷計劃的普遍支持，我們也走訪了片區(qū)內涉及搬遷的多家村民，得到的答案也是只要補償足夠，愿意配合政府搬遷。
然而在解讀政府任務書時，問題出現(xiàn)了。片區(qū)現(xiàn)有的家具市場，擬遷入的鋼材和塑料市場，加上物流、商業(yè)及配套服務人員，未來片區(qū)最低也有6萬的就業(yè)人口，假設片區(qū)內解決2萬人口的居住需求，每日還有最少4萬的通勤人口（據(jù)統(tǒng)計，即便最有效的公共交通，實際客運量也只能達到每小時2萬人次），隨著片區(qū)產業(yè)的發(fā)展，人口的集聚，城市交通的再次惡化將不可避免。如此看來，單純滿足企業(yè)用地需求的產業(yè)搬遷，并不能達成“城市升級”的目標，反而可能更添其亂。
而作為樂從最后一塊相對完整獨立的地塊，北圍片區(qū)是形成樂從鎮(zhèn)，甚至影響到東平新城格局是否成立的關鍵一步棋，因此，我們說服政府同意我們就發(fā)展愿景展開公眾參與程序，減少決策的片面性。
3.2設計公眾參與模式以提煉發(fā)展愿景
公眾參與的成功基于行之有效的參與方式能夠準確表達民意。我們找尋了國內幾家專門從事公眾參與的機構，但他們的工作內容都僅限于前期民意調查及公共聆聽，屬于“咨詢”式的“象征性參與”，與我們的目標有差距。多方交流后，我們選定了一家做產品市場研究的顧問公司——香港Cimigo來協(xié)助我們，因為他們建議采用的一種調研中經常使用的高級統(tǒng)計方法，即“最大化差異度量”（Maximum Difference Scaling, MaxDiff），我們認為將是一種對本項目非常行之有效的工具……
公眾參與的有效開展，要求政府和規(guī)劃師具備良好的職業(yè)素質之外，還要求公民具備負責任的“主人翁”意識及“參與”意識，在北圍片區(qū)空間概念規(guī)劃方案中，我們發(fā)現(xiàn)工作方法至關重要。一個負責任的公民，需要權衡需求和可能，遠期與近期，個人幸福與他人發(fā)展等方面。通過正確的方法將人心底真正的需求挖掘出來，也容易達成共識。
通過綜合運用實地訪談、調查問卷、參與式工作坊、方案研討會等多種公眾參與的方式，在深入了解民眾真實意愿的同時，也一步步引導和激勵他們積極行動，以主人翁的角色共同參與到城市規(guī)劃的過程之中。如此，我們的規(guī)劃方案完全基于當?shù)孛癖娮约旱囊庠付鳎皇腔谝?guī)劃師的假設和想象，并接受了公眾的審查和檢驗，依據(jù)他們的意見不斷修正方案，而不是被權利或某個利益階層綁架。
根據(jù)謝里·安斯坦(Sherry Arnstein)的公眾參與階梯理論，我們的這種方式已達到“合作”階段，政府、規(guī)劃師、當?shù)孛癖娙酵献鳎鳛榇俪烧撸o助整個過程，規(guī)劃師作為專業(yè)者，提供技術指導，民眾作為參與者，擁有實際的選擇權，是“實權的參與”，規(guī)劃的民主性和公共政策屬性得以體現(xiàn)。
1）Sherry Arnstein? Ladder of Citizen Participation JAIP, Vol. 35, No. 4 1969
2）馬佳 城市總體規(guī)劃編制前期公眾參與的實踐與探索[學位論文]碩士 2011
3）全國人大常委會 中華人民共和國城市規(guī)劃法 2007
4）袁韶華/雷靈琰/翟鳴元 城市規(guī)劃中公眾參與理論的文獻綜述[經濟師] 2010年第3期
注：凡未注明出處的，均為自繪圖
(北圍片區(qū)空間概念規(guī)劃項目由深圳市雅克蘭德設計有限公司，Barry Wilson Project Initiatives,CIMIGO ltd.三家公司合作完成)
