指 導：住房和城鄉建設部科學技術委員會、 國土資源部科技專家咨詢委員會
技術指導：中國城市建設研究院有限公司
主 辦：中國國際城市化發展戰略研究委員會、綜合開發研究院（中國·深圳）
承 辦：城市化委員會城鄉市容環衛專委會、鄭州宇通重工有限公司
支持媒體：新華社? 中新社? 中央人民廣播電臺? 光明日報?? 中國建設報?? 中華建筑報?? 城市化網? 新浪網? 搜狐網?? 騰訊網? 《城市化》雜志
主 持 人：李津逵中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任、綜合開發研究院（中國·深圳）主任研究員
顧 晴? 中國國際城市化發展戰略研究委員會副秘書長、《城市化》雜志副社長
時 間：2015年10月31日
地 點：鄭州宇通重工有限公司12樓會議廳
10月31日，第24屆中國城市化論壇在鄭州宇通重工舉行。論壇上，住建部城建司市容環衛管理處處長楊海英說：“我國中小城市市容環衛亟需構建標準化、管理精細化、設備機械化、推進市場化。干凈的環境衛生不僅是每個市民所希望的，而且能夠折射出一個城市的文明程度。”
原建設部總工程師、中國國際城市化發展戰略研究委員會主任金德鈞，住建部科技委常務副主任、中國國際城市化發展戰略研究委員會常務副主任李秉仁，住房和城鄉建設部城建司市容環境管理處處長楊海英，河南省住建廳總規劃師劉福明，鄭州市城管局黨委書記、局長趙新民，中國建設科技集團副總裁徐文龍，清華大學環境學院教授聶永豐，城市化委員會副主任李津逵，住建部環境衛生工程技術研究中心總工程師白良成，中國城市建設研究院設備成套研發中心主任王麗莉，華中科技大學環境工程系教授、博士生導師陳朱蕾，鄭州宇通重工有限公司董事長李勇等來自全國各地的300多名部委領導、專家學者、企業家和社會各界人士齊聚論壇。與會嘉賓以主題報告、多方對話等形式，共同參與了論壇各個環節的互動。
會議致辭環節，李秉仁、劉福明、李勇發表了熱情洋溢的講話。
結合中國城鎮化的發展及剛剛閉幕的十八屆五中全會會議精神，李秉仁認為：“改革開放30多年來，中國城市化的成就是斐然的，對于推動經濟和社會發展發揮了巨大的作用。我們目前的城鎮化水平已經達到了55%，2020年將達到60%，2030年將達到70%，這表明我們的經濟和社會發展仍然充滿活力。剛剛閉幕的十八屆五中全會提出全面建成小康社會，雖然沒有提60%、70%的城鎮化率目標，但提出2020年人均GDP和城鄉人均收入比2010年翻一番。這就是說，在經濟新常態下，我們要在提高經濟發展質量和效應的同時，保持一定的經濟發展速度，因為這涉及到社會和民生。另外，無論在《國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》中、“十三五”規劃建議中，還是在中央經濟工作會議等的文件里，都講到要推進綠色發展、低碳發展、循環發展，這需要我們有更好的解決方案。我們需要解決問題，需要推進現代化，在環衛行業同樣需要推進機械化進程、現代化進程。”
根據住建部《2014年城鄉建設公報》統計，截止2014年年末，我們國家有653個城市、1596個縣。相對工業廢物量每年32億噸，生活垃圾清運量是2.4億噸，比例較小。其中，城市垃圾大概占1.9億噸，處理率達到86.3%，按照嚴格標準，處理率大概在50%左右。處理方式上，衛生填埋是主要技術，占相當大的比例，焚燒處理這幾年發展比較快。我國目前有填埋場1658座，基本上覆蓋每個城市和大部分縣城，處理能力達到每天近50萬噸。
預測到“十三五”末，填埋場會達到2400多座，基本覆蓋所有縣城，并隨著其它技術的發展逐步進入相對穩定期。填埋場主要填埋物將從原生垃圾變成焚燒后的殘渣和處理后的廢灰，我們正在制定新規范，針對今后建設的填埋場提出新的技術要求。目前的垃圾焚燒廠在建設上基本沿用BOT模式，由于選址越來越難，污染控制標準越來越嚴，因此出現幾個特點——一城多廠、一址多廠、超大焚燒廠。預計“十三五”期間（2016—2020），垃圾焚燒仍然處在比較快速的發展階段，全國焚燒廠數量會進一步增加。結合現有在建項目分析，“十三五”期間焚燒廠年均增加量約為35座/年，2020年，全國建成的生活垃圾焚燒廠將超過400座，還有200座進入規劃建設期，規模處理能力達到40萬噸/日，到2025年左右達到50萬噸/日。
關于我國生活垃圾處理的發展與展望，主要有11個方面。一是資源回收。中國生活垃圾資源回收率約為32%，以市場化回收方式為主，主要由個人或企業進行回收，回收量約為1.2億噸/年，并未納入生活垃圾清運量統計。
關于“我國中小城市生活垃圾收運處一體化解決方案”，我將從五個方面來闡述。
一、生活垃圾的產生
2013年，我國658個設市城市生活垃圾清運量為1.72億噸/年，平均清運量合約47.12萬噸/日。無害化處理率達到89.3%。面對如此大量的生活垃圾，每個城市目前已經形成了一套符合該市特點的收集轉運體系。
生活垃圾產生源主要包括道路的清掃、居民小區、集貿市場、機關學校和企事業單位產生的垃圾，這些垃圾收集到垃圾桶或垃圾箱，由環衛部門負責收集、運輸、處理和處置。
二、收運系統的建設
收運系統從內容上分包括四大系統，即收集系統、運輸系統、配套系統和管理系統。收集系統和運輸系統密切聯合，互為相依。所以，收集系統在建設過程中，在財力允許的前提下，應重點考慮以下幾個因素：一是收集點、收集站盡量建成可壓縮式，垃圾盡量少地遺撒和外露，盡量減少視覺污染和嗅覺污染，提高環境效益；二是重視配套設施建設。如：污水盡量直接排到市政污水管網，少設死井；要增設降塵、除臭設施；三是提高自動化控制水平。如每個收集站或點要設有小型控制室，對垃圾稱重計量、設備運行情況、維檢修情況等實現實時統計和監測。
鄭州市是河南省省會，近年來，城市化的發展速度非常快，這里有幾個數字可以說明。一是鄭州市市域面積7449平方公里，占河南省16.6萬平方公里的4.5%，卻承載了河南省10%的人口。截至去年年底，鄭州市建成區面積達到412平方公里，人口突破700萬。從經濟總量來看，鄭州去年GDP達到了近7000億元，占河南經濟總量的20%；一般性預算收入達到833.9億，占河南省的近三分之一。這幾個數字足以說明鄭州作為一個有上億人口大省的省會城市，承擔著多么大的建設任務，同時，這也給鄭州環境衛生管理帶來了嚴峻的考驗。鄭州現在生活垃圾產生量每天在5000噸左右，污水處理每天在145萬噸左右，隨著這幾年污水處理廠的建設，基本做到了全收集、全處理。特別是從2012年起鄭州市推進新型城鎮化建設，截止到今年年底，在四環近600平方米區域內基本上消除了城中村和棚戶區，每年拆遷面積在1億平方米左右，產生的建筑垃圾每年在8000萬方左右，這是目前鄭州市的現狀。
在鄭州市環衛工作方面，我們主要采取以下措施：
一是規范環衛體制，提高環衛職工待遇。我們通過規范環衛作業體制和作業模式、提高環衛職工待遇、規范用工條件、加快環衛之家建設步伐、堅持開展辦實事活動、開展幫扶救助活動等措施，加大環衛設施建設的投入力度；
二是優化作業方式，推進精細化管理。這方面采取的措施主要有：改進作業模式，變掃馬路為“吸掃聯動”；推行精細化管理，變定性評價為“以克論凈”；實施精細保潔，立體作業無死角；
隨著我國經濟快速增長、城市化速度加快，城市污水、垃圾和大氣污染等嚴重環境問題越來越突出，而長期以來，我國城市環境基礎設施建設嚴重滯后、運行效果不好，環境問題對經濟發展和人民生產生活的影響日益加重。同時，市容環衛市場化也面臨著投資能力不足，效率較低、管理較差、服務質量不理想，城市環衛工作的主體單一，環衛市場化程度低等困境。推進環衛市場化的好處是，轉換政府職能、實現“管干分離”、降本增質、讓政府和民間取長補短、做到投資主體多元化、減輕財政負擔等。目前，影響環衛市場化的因素主要有：政府的信譽度和政策穩定性不夠、適應環境保護市場化要求的環境法律政策體系亟待完善、環衛項目成本不合理、缺乏專業化的機構和人才。就目前的環衛市場化運作模式，不論是BOT、TOT，還是較為新穎的PPP模式，“融資租賃”均可以從融資延伸到建造、運營、維護等環節，從而豐富各個模式的資金渠道。目前的融資租賃模式有兩種，一是直租模式，二是回租模式。
接下來，介紹一下融資租賃的幾個案例。一個是環保設備租賃。A市城市管理局（以下簡稱“承租人”）根據市委、市政府要求急需購置300余臺清掃車。由于所購車輛不具備盈利性，主要以政府財政撥款為主，銀行貸款受局限，無法根據財政撥付情況選擇還款方式，因此想通過融資公司辦理該筆業務。承租人選擇了某融資租賃有限公司融資來購置車輛，融資公司經過調查，了解到承租人為市政部門，此次購車是根據市委、市政要求購車，還款來源為政府撥款。在融資公司不需要承租人提供抵押物的前提下，雙方確定了融資租賃方案：由承租人自行選擇廠家和型號，確定設備總價2億多，承租人首付30%給廠家，其余的70%由融資租賃公司根據設備購買合同約定支付給廠家；租賃期內，設備所有權屬于融資租賃公司，承租人使用該設備，并根據市政撥款情況，兩年內分8次償還。本案例具有鮮明的融資租賃業務特征，即：租賃物為獨立、可移動的行業設備，租賃期限相對不長。此次融資屬于大型融資項目，總價值達2億多。通過融資租賃，承租人既獲得了設備，達到了市政要求，又順利實現了融資，節約了流動資金，也能夠按照撥款情況進行還款，保證了信譽。
第一，伴隨中國城鎮化的快速發展，人民的環境意識和維權意識空前高漲，對城市市容環境衛生提出的要求越來越高，同時也出現一個問題，就是由于“鄰避效應”，人們對垃圾的收運處始終帶有一種既需要又排斥、反感的態度，致使垃圾收運、垃圾場選址等的難度增加，這是擺在大、中、小城市面前的一個共同問題。
第二，雖然市容環衛行業越來越重要，但該行業在人們心目的地位與大家對環衛的期待和要求并不成正比，沒有相應提升。比如，通過很多公開報道我們可以看到，公眾對垃圾填埋場和焚燒電廠的技術進步、以及對這個行業的從業者工作認識不到位，說明這個行業的地位還有待提高。
第三，能不能把大中城市垃圾收集和處理模式和技術搬到小城市和鄉鎮？這是一個大家有疑問，但是在實施過程中又很難找到解決辦法的問題。因為它涉及范圍廣，包括標準問題、收集和處理費用問題等。不管怎樣，大、中、小城市和鄉鎮有一點是共同的，就是垃圾的收集和運輸都要堅持機械化作業。所以，宇通重工發展保潔清掃車輛，無論在什么形勢下，都將在中國城鎮化發展、中小城市發展的過程中有很大的應用市場。
垃圾處理的基本路線是：源頭減量、廢品回收、再生利用、能源回收、最終處置。歷史傳承下來的垃圾處理方式只有兩種：一是填埋，二是焚燒。
我國在超大型城市建立了超大規模的垃圾焚燒廠，一個廠的焚燒量可達6000—9000噸，世界罕見。垃圾焚燒需要規模效應，這在大城市可以實現，而這種方式是否適用于中小城市？現在，我國對中小城市的界定主要以行政區劃為標準，這一界定標準不一定適用于垃圾處理，因此，我們首先應在垃圾管理層面對中小城市做出界定；其次，判斷垃圾焚燒狀態的基本依據有兩點：第一，溫度等級——技術層面處理好垃圾；第二，環境質量——不要對人體健康產生有害影響。
從上述兩個指標來看，垃圾焚燒是否可行應看這個城市的垃圾產生量：若能產生300—500噸垃圾便可行，小于這個量則要慎重。我國垃圾焚燒不能再走日本小規模焚燒的彎路：以前日本有3000多個垃圾焚燒廠，現在減少到1000多個，淘汰的正是那些焚燒量只有幾十噸的小廠。我國中小城市——特別是小城市，要想搞垃圾焚燒，一定要因地制宜，不要盲目跟風，否則容易帶來后遺癥。
相比中小城市，農村垃圾問題更典型，我認為：第一，要從抓農村垃圾分類開始；第二，一部分垃圾（比如廚余垃圾）可以就地處理，無法就地處理的垃圾再集中處理。一些小城市的垃圾處理也可以參照這種方法。
在生活垃圾收運處的過程中，我們遇到的第一個難點是垃圾處理場選址難，這是整個過程中最難的環節；第二個難點，是環衛處理中的協同處置問題。
我們可以通過在城市近郊區建設固體廢物綜合處理園區，解決項目建設用地難的問題，并且對污染物進行集中控制，形成循環經濟產業園。這是建設環境友好型社會和資源循環型社會的有效途徑。
循環經濟產業園可實現城市多種固體廢棄物的協同處理處置，實現廠內、廠外道路、供電、供水等設施共享，有效地節省土地資源，進而節省項目投資。同時在園區內多種物料協同處理的過程中，可實現整個園區內各項目之間的物料循環、能量循環，進而實現與社會之間的大循環，也為政府節省了很多資源。然而在推進的過程中，我們發現很難實現：首先，選址是第一難；其次，在建設運行過程中，多個單位參與建設和運營，彼此之間很難形成循環。盡管如此，循環產業園的建設也比單獨建廠要好，能做到外部設施（道路、外電、外水等）的共享。
鄭州市目前在城市市容環衛領域存在的問題，有一些是共性問題：第一，地方政府對環衛領域的投入資金問題。現在，鄭州市環境較好的區域保潔投入平均為9.5元/平方米，也就是說，一畝土地上每年投入環衛經費6000多元。第二，環衛設施落地難是基層環衛工作中最頭疼的問題。根據規劃，現在鄭州市準備在東、西、南三個方向各建一個垃圾焚燒發電廠，但是沒有哪個區愿意接納。我認為，可以按照市場化的方式、以經濟手段、通過建立環境補償機制徹底解決這一問題。比如，若把垃圾發電廠建到中牟縣，把金水區和鄭東新區的垃圾都運到中牟去，每噸垃圾要給中牟一定的補償。此外，我們還要加大宣傳力度，使全民關心環保、支持環保，使環衛一線職工得到受尊重的社會地位。第三，標準問題。沒有嚴格的標準，做好環衛工作顯然不太現實，因此，國家要先制定統一的標準。然而由于全國各地氣候條件不一、人們生活習慣在改變，所以環衛標準也不應一成不變，而是要隨著社會發展，人們生活水平的提高、生活方式的改變，制定符合區域經濟發展的階段性環衛保潔標準。第四，推進“機械化+人工”的操作方式。當前環衛機械的質量、性能都越來越好，同時價格越來越低，而人們的工資是逐年上漲的，所以，當我們使用機械化工具時，在標準相同的情況下，支出不是在增加，而是在降低。未來，環衛、保潔行業的出路在于機械化。
對于不同規模的城市市容環衛建設和管理要求，國家在一些方面有兩套不同的標準：如國家衛生城市對環衛的檢查，就分大中城市和縣城的不同標準；又如垃圾處理建設方面，有適用于大中城市的垃圾填埋、焚燒、堆肥建設標準，另外又有專門的《小城鎮生活垃圾處理工程建設標準》。而中央財政預算給不同規模城市的垃圾處理場和轉運站建設的投資標準基本是一致的，在單位投資相同的情況下，小規模的垃圾轉運站和處理場就會帶來建設和運行水平低下造成的二次污染問題等。
要解決此類問題，通過小城市的收運處理規模化和技術進步，降低單位投資和運行成本是發展方向。比如：通過城鄉垃圾收運處理一體化的打包處理模式，把農村垃圾納入小城市，200噸的變成600噸，就可以焚燒發電了；從企業成本的角度來說，企業在設備和技術研發上，應降低單位投資。比如，發改委撥給各地建垃圾轉運站的資金是8—10萬元，如果一家企業找到改進型的垃圾轉運方式，以5—6萬元的價格在中小城市（特別是農村）做起來，那么這家企業就有了生命力和競爭力。表面上看，中小城市垃圾處理場規模小、單位造價低，但是麻雀雖小，五臟俱全，反而變成了高投資。所以，我們應圍繞降低單位投資的要求，改變中小城市的環衛模式，實現管理和技術進步，使其有效地向規模化轉變。
面對過去30—40年生活環境的改變，作為一名企業家，我能做什么？無論于公還是于私，我想都要盡一個企業家所能，推動環保產業的發展。于私來說，做好這一領域對企業、股東、員工都是有利的；于公來說，今天社會面臨的問題和挑戰，恰恰是企業發展的機遇，抓住機遇、滿足社會需求，就等于在為社會做貢獻。所以，要想做好自己的事業，首先要有一顆利他的心。那么，環衛產業該怎么做？要走進市場、走進社會、走近客戶，設身處地地站在環衛工人、城市管理者的角度來想問題。只有學會換位思考、換位體驗，經營“利他”，才能“自利”。
城市生活垃圾處理是一個很長的產業鏈，我們只是其中一小段上面的幾個點，對于整個產業鏈，我們必須向對整體產業有著深入研究的專家和機構學習，形成聯合，才能站在更高的層面審視現在所做的事情，彌補現有的不足和差距，向社會輸送價廉物美的解決方案。
提問：據我所知，現在很多地方的垃圾焚燒站出現了低價中標的惡性市場競爭。請問陳朱蕾老師，您對這一現象怎么看？
陳朱蕾：上個月某公司以26.5元/噸的垃圾處理服務費，中標某市生活垃圾焚燒發電項目，的確是刷新了中標的低價記錄。10多年前的上海虹橋垃圾焚燒廠，焚燒1噸垃圾政府補貼服務費200多元，之后補貼價格到100多元，再到近幾年的60—80元范圍，現在又降到低于30元中標。我們該如何理解這一現象？首先我們不排除考慮垃圾焚燒技術進步的因素。風力發電技術進步，近20年其建設和運行成本下降就超過了50%。但是焚燒的技術進步，并未神速發展到在十多年時間內幾乎導致發電成本以幾何級數的速度跌落，況且目前國內企業的技術差異尚未拉大到顯著的價格差異上，所以有理由認為主要是市場行為的價格差異。實際上，垃圾焚燒的成本來源除了政府補貼，主要來源于發電的獲利和發電的補貼，服務費所占比例只有15%左右。在盈利模式較為清晰、市場化程度較高的前提下，和其它行業一樣，價格競爭是市場經濟的一個重要手段。以26.5元/噸中標價為例，其它入圍的企業均低于40元/噸，并未高到60—80元的范圍，中標的和未中標的服務費所占比例相差只有5%左右。垃圾焚燒的整體政府服務費價格走低，是否惡意？究竟會帶來什么隱患？需要幾年后才能看到真相。我們的基本態度是反對惡意低價中標的，擔心可能出現的各種隱患。
李津逵：請各位領導、專家談一談：中小城市的市容環衛要搞好，政府應該做什么？企業應該做什么？社會應該做什么？每個人心中的定位是什么？我們應用怎樣的價值觀和理念來做這件事？
白良成：我認為就是兩個字——透明。在公眾對事情都不了解的情況下就去做，顯然是不行的。
聶永豐：第一，正視現實；第二，以降低向環境的污染物排放總量、改善環境為主要目標，把所產生的垃圾收集起來進行合適的處理處置，而不是單純把限制提得太高。此外，在垃圾處理過程中，應考慮小城市和鄉鎮的實際發展階段和經濟條件。
王麗莉：雖然說我們環衛工作者（無論從事的是管理工作、裝備工作，還是工程設計）是環境衛生的第一責任人，但是環境衛生是大家的，各個部門——尤其是政府各部門應該互相協調，共同面對現實，面對中國國情，解決實際問題。
今天，我們討論的是中小城市市容環衛問題，受邀前來參加研討的既有國家、省市級的主管領導，也有業內權威設計機構，還有頂級專家學者，并有以宇通重工和李勇董事長為代表的企業和企業家。我的感受是，研討中談到的意見和觀點都非常實在、中肯，也都很深刻。在上午的主題報告中，楊海英處長、徐文龍主任、王麗莉主任，趙新民書記和白鋼總經理都提出了很多啟發性的觀點；在下午的互動環節，我們把幾位國內頂尖專家請上臺，他們的發言為城市市容環衛工作現存問題的解決提供了很好的思路。
通過今天的會議，我認為，要想做好城市市容環衛工作，需要重點關注以下幾個方面：
第一，領導要重視，這是中國一切工作——特別是經濟工作最大的特點。我們的經濟是政府領頭的經濟，社會治理更需要政府領頭，因此引起領導的重視至關重要。這不是我一個人的觀點，陳政高部長便曾說過：“一個城市的環境衛生可以折射出這個城市領導的精神面貌和工作狀態，也可以看出這個城市領導的責任心、決心和毅力，這是工作取得成績的關鍵。”
第二，切實做好城市規劃，該協調的要協調，該調整的要調整。現在，城市中相互影響、相互干擾、相互污染的現象屢見不鮮，因此，一定要做好城市規劃，使之更科學、更合理。
