編者按：
縣域是連接城市與農村的載體，是發展經濟、保障民生、維護穩定的基礎，是工業支持農業、城市反哺鄉村的平臺；縣域經濟是我國經濟社會發展的重要基礎和主要增長點；縣域城鎮化則是新型城鎮化的關鍵和重點。在推進經濟改革發展和新型城鎮化進程中，最大的難點在縣域，重點和著力點也在縣域。
作為邁入全國百強縣前十位的中部縣域，在以往十年的發展歷程中，長沙縣在縣委和縣政府領導下著力轉變發展方式、調整經濟結構，為我國縣域改革與發展提供了難得的先行先試的實踐與探索。本刊將從《改革就是創造——一個縣域改革發展的全息樣本》一書中選登相關案例，以客觀全面的視角呈現被譽為“中部第一縣”的湖南省長沙縣近十年來不斷自加壓力、深化改革的求索與奮進，呈現一個縣域改革發展的全息圖景和真實演進。
2008年年底，長沙縣委、縣政府提出“南工北農”的發展理念，實質是在全國縣域率先試驗主體功能分區規劃，即在全縣產業基礎較好的縣域南部，優先發展工業和第三產業，北部鄉鎮重點發展農業及綠色產業。這是針對長沙縣改革三十年來的發展勢頭、面對全縣工業化城鎮化加速階段和國家積極財政政策提出的總體空間格局，同時也是以空間調整促進結構調整、以分類指導落實以人為本、以開發強度管理控制污染源頭、以分類考核激勵不同區域的勇敢嘗試，并為開發強度管理提供了難得的先行先試的實踐。
2013年，當城鎮化的長沙縣域南部地區出現一個個重大的新功能、新產業，而原有的鎮街區劃無法提供又好又快的體制供給的時候，長沙縣又做出《功能分區體制機制創新實施規劃（2013—2020）》，超越原來鎮街各自為政的格局，將縣域國土空間劃分為了六大功能區（后因暮云街道、南托街道、跳馬鎮劃入長沙市區而為“五大功能區”），以建設功能區、區鎮聯動的方式謀求體制突圍、機制優化做出大膽嘗試。
2012年夏季的一天，著名建筑大師謝英俊來到長沙縣金井鎮，站在綠樹繁茂的山頭俯瞰層層疊疊的稻田和遠處起伏伸展的茶山。在山腳田邊錯落點綴著的農宅，如荊釵布裙的村姑質樸自然。謝英俊感嘆道：“這里是僅次于天堂的地方。”假如穿越到幾年前，鎮上的金井河水會時不時翻出污水的異味、茶園邊的鑄造廠也不時冒出沖天爐的煙塵，謝大師也難有今天的興致了。“南工北農”的主體功能分區戰略，給北部山區保護生態環境提供了有力的基礎，如今北部鄉鎮的生態環境得到了居民和訪客的一致認同。
早在2007年，國家就開始布置全國主體功能區的規劃。這一年國務院發布了《關于編制全國主體功能區規劃的意見》（國發〔2007〕21號），要求全國主體功能區編制規劃于9月完成初稿，并開始征求意見。中央在“十一五”規劃綱要建議中明確提出主體功能區的概念，并最終列入“十一五”規劃綱要。
主體功能區戰略將全國構建為“三大格局”，即城鎮化地區、農業地區和生態地區，由此區分出“四類開發模式”，即優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發。“發展”還是硬道理，而“開發”就要受到管控。國務院的《意見》說，要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。
推進形成主體功能區的意義在于：深入貫徹落實科學發展觀的重大舉措，有利于推進經濟結構戰略性調整，加快轉變經濟發展方式，實現科學發展；有利于按照以人為本的理念推進區域協調發展，縮小地區間基本公共服務和人民生活水平的差距；有利于引導人口分布、經濟布局與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，促進資源節約和環境保護，應對和減緩氣候變化，實現可持續發展；有利于打破行政區劃界限，制定實施更有針對性的區域政策和績效考核評價體系，加強和改善區域調控。
毫無疑問，推進主體功能區規劃首先是一場觀念的革命，它要求地方政府在政績觀、發展觀上做出重大調整，其困難不難想象。三年之后的2010年，國務院印發了《全國主體功能區規劃》。又過了三年，在2013年全國不足半數的省市制定了本省市的主體功能區規劃，而在縣域開展此類規劃的工作，主要在少數沿海地帶剛剛起步。
2008年年底，長沙縣即提出“南工北農，一縣兩區”的主體功能分區思路，并隨之做出一系列制度體制配套來實施，這是實踐中全局性思考的結果，是對縣域發展的長遠謀劃、反復權衡的結果，而不是一個簡單貫徹上位規劃的作業。
20世紀八九十年代，在改革開放大潮的沖擊下，長沙縣鄉鎮企業的發展蒸蒸日上，一片繁榮，特別是隨著企業改制、體制內各類人才“下海”創業，一大批民營企業脫穎而出，成為區域乃至全國工業企業發展的熱土，尤其在汽車配件、機械加工、鑄造、皮革加工等方面成就突出，涌現出像遠大、三一重工這樣迅速崛起的民營企業，以及金井鑄造、金井皮革廠這樣產值過億元、稅收上千萬元的鄉鎮企業，對地方財政、就業和農民致富具有重要的支撐作用。
在長沙縣的產業布局和規劃中，1992年經濟開發區的設立具有標志性的意義，在全縣干部群眾的支持下，經開區人積極進取、奮勇爭先，招商規模和效益不斷提高、企業投資環境日臻完善，使經開區層次和水平不斷提升，在2000年一躍成為國家級經濟技術開發區。在這一品牌和各項優惠政策的感召下，一大批優質企業進園入駐，并在龍頭企業的帶動下，形成龐大的集聚效應和群落梯級配套企業發展的態勢。到2007年、2008年前后，工程機械制造和汽車生產、貿易及零配件加工成為經開區具有標志性的、在區域具有重要影響的產業集群。
“南工北農”實質是空間開發強度的管控，核心是限制北部山區丘陵地帶各鄉鎮發展工業。這就需要一整套制度機制的保障：
?。?）考核指標因地制宜：制定實施有針對性的績效考評體系，例如像招商引資、工業產值一類的指標在北部地區不做考核內容，或工業大幅降低。
?。?）產業政策南北有別：在落實上，邊做邊改，不搞一刀切，對“北農”地區工業并非一律關停（如部分鄉鎮仍保留工業園）。
（3）外遷污染嚴重的企業：以金井制革廠為例，這是一家早年獲得過眾多表彰和嘉獎的明星企業，為金井鎮創造了數百個就業崗位和數千萬元的稅收?？梢哉f皮革廠是金井鎮商氣、人氣的重要源頭。隨著人們生活水平的提高，盡管工廠也不斷地進行排污技術改造，但皮革生產帶來的異味和對金井河水的污染還是給當地居民帶來嚴重的困擾。縣政府和鎮政府做通了廠子的工作，以壯士斷臂的決心，幫助工廠外遷到湘鄉皮革生產的專業園區。
?。?）財政保障北部鄉鎮運轉：工業發展受限，工商稅收銳減?？h財政確保北部鄉鎮的辦公經費和干部職工待遇，避免鄉鎮為了“找米下鍋”而“饑不擇食”。
（5）靈活的轉移支付方式：在南部城鎮化地區劃出一定的土地指標，將出讓金收益轉移給北部的鄉鎮，成為北部鄉鎮基礎設施建設的啟動資金。
“南工北農”的主體功能分區經過７年實踐取得了總體性的成功。隨著時間的推移，地處長株潭都市群核心地帶、擁有中南地區樞紐空港、京廣滬昆高鐵交會樞紐、中部地區罕見城市湖泊松雅湖的長沙縣，正面臨新一輪的挑戰：如何又好又快地推進空港經濟圈、高鐵經濟圈、環松雅湖等特殊功能地帶的經濟社會發展?
以空港經濟為例，成都、武漢、鄭州的空港經濟區都是副省級領導領銜的管委會，以利于與國家民航主管機構、國內外航空公司和物流公司溝通協商。長沙空港目前已是中南地區起降架次最高的空港，在省市一級尚未設立空港經濟平臺的時候，難道讓空港所在的黃花鎮來謀劃臨空經濟嗎? 長沙縣為了最大限度地支持這個全省也是整個長株潭城市區對外門戶的發展，以一位縣委常委領銜，抽調規劃、商務等方面的精兵強將組建空港功能區，對接民航主管部門和航空公司、物流公司，空港城健康快速地起步了。
2013年12月，長沙縣委、縣政府，在“南工北農”分區發展理念的基礎上，大膽提出了按功能區發展城市主體功能，并由此開展體制機制改革的想法，并向省發改委呈報了《關于全力支持長沙縣功能分區體制機制改革創新工作的請示》。2014年11月7日省發改委明確表示原則同意功能分區的工作方案，并要求盡快啟動、先行先試。長沙縣為此成立了功能區建設工作領導小組，并聘請省社科院編制了《長沙縣功能區整體規劃》，進一步細化實施方案，確保功能區建設各項工作加快推進。正是這一年12月13日，中央經濟工作會議提出：“要繼續深入實施區域發展總體戰略，完善并創新區域政策，縮小政策單元，重視跨區域、次區域規劃，提高區域政策精準性，按照市場經濟一般規律制定政策。堅定不移實施主體功能區制度，使自然條件不同區域按照主體功能區定位推動發展。”顯然，如果不是長期關注城市功能的發展，深思熟慮地研判體制機制，單靠領會中央意圖來搞改革是不可能有如此巧合的。
1.“南工”地區進一步細分
實行功能區發展是“一縣兩區、南工北農”發展理念的演進和升華，有利于統籌各方資源、最大限度釋放生產力和形成強大的區域帶動力。根據不同產業規劃布局定位，在不改變與長沙市行政隸屬關系、不改變經開區現有運行模式、不涉及行政區劃調整的基礎上，把縣域科學劃分為國家級長沙經濟技術開發區（即先進制造業區）、黃興會展經濟區、松雅湖（星沙）中央商務區、長沙臨空經濟區、現代農業區（長沙縣國家現代農業示范區）五大功能區：
長沙縣縣域范圍內山地、丘陵、平原地形間錯分布，撈刀河以北缺少發展工業的區位條件和配套條件，“南工北農”經濟發展理念針對不同條件，提出不同的空間發展模式，尊重了客觀實際，因地制宜，全縣一盤棋，這是縣域經濟發展中按主體功能分區的成功嘗試?？茖W合理地確定全縣建設用地的供給與需求，統籌城鄉空間布局，盤整城鄉空間資源，建立覆蓋全縣的城鄉空間體系，取得了“一縣兩區”的驕人成績。
從產業發展布局來說，以“南工北農”為基礎衍生出來的功能區產業發展布局，在“南工”區域主要是圍繞空港、高鐵CBD中心區和經開區與星沙城區三個發展動力核展開的，包括星沙和經開區的產城融合優化拓展區，黃花工程機械產業園區、空港物流園區、臨空經濟發展區、CBD發展區、榔梨汽車產業區、毛塘鋪物流園區、干杉汽車產業基地等；在“北農”區域，主要為新江——銀龍休閑農業示范區、黃興生態農業旅游發展區、撈刀河高效農業片區、特色林果發展區等。高效集約的城鎮建設區與生態農業地區穿插組合，在新型城鎮化發展區將形成城鄉環境融合、功能互補、網絡化發展的“多心、多片、多節點”的城鄉空間格局；鄉村空間有機化、網絡化的道路系統，方便的公交使城鄉之間各種要素自由流動，為城鄉統籌提供了良好的物質基礎，也充分體現了“以城帶鄉、以工哺農、產城融合、六個集中”的發展思路。
從鄉鎮的財政來說，實施“南工北農”的確會出現“富鎮（工業鎮）更富、窮鎮（農業鎮）更窮”的趨勢。但縣政府不把政府財政一定要“富”作為首要行政目標，而是使北部各鄉鎮通過縣財政的轉移支付，保障運轉；通過不同部門下撥經費用于農田水利、道路交通、國土整治、新農村建設等方面的基礎設施投資，讓鄉鎮這個“塊塊”整合各個部門“條條”的資源，以“南工北農”北部的財政狀況倒逼投入機制的改革。并通過分類考核，督促各鎮產業轉型和升級換代，積極保護生態環境。同時我們也看到財政“窮”不等于農民“窮”。無論南北，長沙縣絕大多數農戶的家庭收入，主要來源于非農產業。北部鄉鎮的農民到星沙、長沙務工經商，實現就近轉移。隨著北部更多的勞動力向二、三產業轉移，專門從事農業的家庭有可能掌握更多的農業資源，并在現代都市農業、特色莊園經濟、互聯網+農業以及鄉村旅游業的興起帶動下，使北部從事農業及相關產業的人口收入進一步提高。而事實上，實施“南工北農”以來，縣財政收入連年大額增長，2014年全縣財政總收入達到207.2億元，比上年度增長15.1%，財政總收入已超全省9個地州市。
?。?）長沙縣根據自身實際實踐了主體功能分區的理念，確保了北部地區的青山綠水和生態環境，進而以“建設功能區、區鎮聯動”的方式打破原有行政區域，引領體制機制創新，成為全面深化改革的戰略舉措。這種先行先試給主體功能分區理念提供了真實的反饋。
?。?）長沙縣的五大功能區是兩步并做一步走，實現效率公平兩個提升。這是在借鑒改革開放30多年來區域突破的規律，即先是效率優先，設立開發區、高新區、出口加工區一類“功能區”，進而兼顧公平，采取區地合一，例如廣州開發區與羅崗區合并、南沙開發區與南沙區合并。由縣委、縣政府班子成員領銜、調配得力干部組成的管委會，加強了“塊塊”的體制供給?？h政府各局委辦“條條”對鄉鎮“塊塊”的指導、布置、考核，就有可能變為對“塊塊”的服務。功能區是在當前行政體制沒有根本改革的前提下優化機制的一種有效嘗試。
（3）“南工北農”的實踐是長沙縣勇于創新、不斷進取、大膽改革的一個典型事例，具有寶貴的試驗意義。實踐表明農業空間并不完全等于生態空間，北部福臨等鎮過量的生豬飼養造成水源和空氣污染說明，農業也會造成污染，針對工業化、城鎮化的開發強度控制并不能防止農業造成的環境污染，而對養殖業的控制則直接導致就業機會的損失。
?。?）“南工北農”的實踐表明，“綠水青山”并不簡單地等于“金山銀山”。變革意味著放棄，放棄需要以置換來補償。實施“南工北農”之后，北部放棄了一些開發機會，經濟發展節奏越發慢于南部，在一年一季、春種秋收的農業文明節奏下，干部缺少招商引資的經驗、缺少征地拆遷的經歷、缺少安全生產、質量監督、協調勞資矛盾和為企業服務的能力。群眾接觸外部機會少、遠離市場遠離新技術，眼界見識也都會受到影響。引進互聯網、鄉村旅游等新產業的企業家，引導農民發現和開發綠水青山的資源，這既要以“南工北農”為前提，也是令“南工北農”造福農民的必由之路。
