參與式預(yù)算是指公民能夠?qū)τ邢薜墓操Y源分配進行反復(fù)的、公開的協(xié)商，并最終決定全部或部分公共資源配置情況的一種可重復(fù)的決策過程。參與式預(yù)算作為一種新型的地方治理方式，始于1989年的巴西阿雷格里港。21世紀初，在預(yù)算改革的背景下，參與式預(yù)算被介紹到中國，在十多年的發(fā)展中，先后出現(xiàn)了浙江溫嶺、北京麥子店、云南鹽津等不同的做法。
2016年12月，海南省海口市美蘭區(qū)委、區(qū)政府開始在轄區(qū)內(nèi)的兩個街道啟動參與式預(yù)算改革試點。這次試點突破了固有模式，將中國參與式預(yù)算改革推上了一個新的高峰，形成一種有效溝通政府和社會居民的協(xié)商民主方式，是一次地方治理改革的生動實踐。
本報告作者作為現(xiàn)場觀察者，從改革的經(jīng)過、改革的特點和改革的意義與價值等方面，對海口市美蘭區(qū)的參與式預(yù)算改革做全面的分析。報告第一部分全面介紹改革試點的情況；第二部分詳細梳理改革試點的四個重點階段；第三部分概括改革試點的特點，第四部分總結(jié)改革試點的價值與意義。
在我們看來，美蘭區(qū)參與式預(yù)算的試點改革具有以下幾個重要特點：第一，此次改革是以“雙層面”、“雙試點”的結(jié)構(gòu)展開；第二，此次改革通過放寬參與者資格限制、全方位的動員促使參與達到了一定的廣泛性；第三，此次改革在參與環(huán)節(jié)的細致設(shè)計使得居民有機會深度參與整個試點過程，通過“兩上兩下”的過程，實現(xiàn)了居民對公共政策實質(zhì)性的參與；第四，圍繞著整個改革過程設(shè)計了一套程序，保證了改革的成功，這套程序是一個不斷摸索、不斷完善的過程。
一、概況
海口市自2015年7月起展開了“雙創(chuàng)”工作，也即“創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市”與“創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市”。在落實“雙創(chuàng)”的過程中，海口全市每年都加大力度地開展一系列為民辦實事的項目。在此背景下，參與式預(yù)算改革通過專家學(xué)者的介紹，被引入到美蘭區(qū)的預(yù)算決策改革中，旨在通過讓居民參與民生實事中的“微事”、“小事”項目的政府預(yù)算決策過程，來進一步落實“雙創(chuàng)”為民服務(wù)的理念，轉(zhuǎn)變政府開展為民辦實事的工作方式，實現(xiàn)由“政府定實事政府做”向“百姓定實事政府做”的轉(zhuǎn)變。由此，美蘭區(qū)的參與式預(yù)算改革與當?shù)卣?ldquo;雙創(chuàng)”工作需要緊密結(jié)合，也被美蘭區(qū)政府命名為“雙創(chuàng)微實事”。
在這次改革中，美蘭區(qū)政府選取了其下轄的兩個街道——人民街道與海甸街道——作為改革試點街道。人民街道和海甸街道位于海口市北部的海甸島，地理上具有相對獨立性，合計人口約占美蘭區(qū)總?cè)丝诘?2%。以海甸島上的人民大道為界，大道以東為海甸街道，面積為6.57平方公里，下轄新安、沿江、金甸、海達、福安、白沙門6個社區(qū)居委會。海甸島人民大道以西為人民街道，總面積約8平方公里，下轄銀甸、捕撈、邦墩、攔海、新利、萬福和美麗沙7個社區(qū)委員會，在它的轄區(qū)內(nèi)有多所高等院校。據(jù)統(tǒng)計，2016年，海甸街道總?cè)丝跀?shù)約為6.7萬人，人民街道總?cè)丝跀?shù)約為7.7萬人，其中近2萬人為大中專院校學(xué)生。
美蘭區(qū)的參與式預(yù)算改革的開展方式是：由區(qū)政府在其2017年度“為民辦實事”預(yù)算資金中專項劃撥600萬元作為“雙創(chuàng)微實事”的項目資金，安排每個街道有105萬元實施街道層面的項目，13個社區(qū)各30萬元實施社區(qū)層面的項目。如何使用配置的預(yù)算資金，由13個社區(qū)的居民提議并投票來決定。
改革試點分前期籌備、項目的提出與征集、項目的集中與初選、投票與項目確定、項目執(zhí)行與監(jiān)督、項目績效評價六個階段。其中，前四個階段為重點階段，從2016年12月8日開始至2017年4月7日結(jié)束，歷時4個月。
降央西然堪布在閉關(guān)洞前
二、主要階段與內(nèi)容
（一）前期籌備階段
前提籌備階段從2016年12月8日開始到12月25日結(jié)束。這一階段主要包含兩大部分工作內(nèi)容：第一，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和制定實施方案。2016年12月8日，在美蘭區(qū)區(qū)委書記龍衛(wèi)東組織召開的區(qū)委專題會議上，決定實施“雙創(chuàng)微實事”的試點工作，并在會議上成立了試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。12月17日，在試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、常務(wù)副區(qū)長陳新的組織下，召開了專題會議研究討論“雙創(chuàng)微實事”實施方案，確定了試點工作的實施階段和主要內(nèi)容，并經(jīng)12月23日區(qū)政府常務(wù)會議審議通過，試點工作自此正式啟動。第二，培訓(xùn)與動員。2016年12月24日，在區(qū)政府的組織下，試點工作的專家顧問組邀請了國內(nèi)參與式預(yù)算改革方面的專家學(xué)者，向試點工作的相關(guān)人員介紹了參與式預(yù)算的有關(guān)知識與具體的實踐方法，培訓(xùn)主要的對象包括試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、相關(guān)職能部門的工作人員、具體實施試點工作的社區(qū)居委會的成員和下屬的網(wǎng)格員等。通過培訓(xùn)會，讓具體工作的實施者充分了解這項工作的內(nèi)容與意義，以便工作的順利開展。
（二）項目提議的提出和征集階段
第二階段是項目的提出與征集階段，這個階段從2016年12月26日開始至2017年2月10日結(jié)束。
在這次項目提議征集工作中，為了保證居民更加了解這項工作，提高居民提議的質(zhì)量，除了制作《項目提議征集表》之外，還制作了《項目提議填寫指南》。該指南提示了居民可以提議的項目類型——工程類項目與服務(wù)類項目，以啟發(fā)居民進行提議。同時在提議指南中公布了第二階段項目篩選的七項標準、居民提議項目的方式與截止日期，以保證居民充分的知情權(quán)。
在項目提議征集的工作中，主要采取了四種提議征集方式。一是街居干部、居民組長、網(wǎng)格員、志愿者、物業(yè)管理員利用宣傳單、折頁、展板、海報等媒介，宣傳動員居民提議。二是社區(qū)居委會發(fā)動居民組長組織座談會，現(xiàn)場征集項目提議，是提議質(zhì)量較高、效率較高的方式。例如：海甸街道沿江社區(qū)組織召開座談會，動員居民現(xiàn)場提議。三是各社區(qū)網(wǎng)格員入戶宣傳“雙創(chuàng)微實事”方案，征集項目提議。四是在街居便民服務(wù)中心平臺、小區(qū)物業(yè)管理處和居民活動密集的場所設(shè)置項目征集點，安排專人引導(dǎo)、協(xié)助居民提議。截止至第二階段結(jié)束，人民街道共回收提議表10889份，占總?cè)丝跀?shù)約14.2%，征集項目提議2830條；海甸街道共回收提議表7417份，占總?cè)丝跀?shù)約11%，征集項目提議1532條。
（三）項目提議的整合篩選
項目的集中與初選決定居民參與的深度和投票項目庫的質(zhì)量，是改革試點最重要、難度最大、耗時最長的階段。主要內(nèi)容是項目提議的整合初選、項目的細化排序和項目的再次篩選與預(yù)算配額。
第一，項目提議的整合初選。各社區(qū)將項目提議表分類、匯總后上報所屬街道，社區(qū)無權(quán)篩選。街道依據(jù)標準對提議項目進行初步篩選，形成初選項目庫。實操中，由于分類匯總的項目信息量太大，街道人手有限，很難高效完成項目初選工作，因此，先讓社區(qū)嚴格依據(jù)標準提出篩選意見，街道再審核。項目剔除標準有7項：（1）不屬于公共利益范疇；（2）有其他責任主體，如物業(yè)公司；（3）違反政策法規(guī)；（4）與政府在建或擬建項目重復(fù)；（5）超出街道建設(shè)能力范圍；（6）不具有技術(shù)可行性；（7）明顯超出預(yù)算限額。
第二，項目的細化排序。13個社區(qū)分別召開項目篩選大會，街居干部、高校海南校友會代表、居民小組長、項目提議人、居民代表（公示居民都可報名參加）和網(wǎng)格員，對初選項目庫進行細化和排序。項目篩選大會是該階段最重要且最具創(chuàng)新的環(huán)節(jié)，它就項目實施地點、實施方法、實施理由等具體細節(jié)征求居民意見建議，使居民和政府互動加深從而達到較深的參與度，讓居民更加了解和支持“雙創(chuàng)微實事”，也能保證項目具有可行性和符合居民需求。
人民街道邦墩社區(qū)是項目篩選大會的典型范例。2017年3月5日，該社區(qū)率先召開項目篩選大會，對初選項目庫34個項目進行討論和推介。參會居民被分為6個圓桌小組，其中，4個小組各討論6個項目，其余2個小組各討論5個項目。每小組配1名組長、1名記錄員（組長和記錄員由居委會中與當?shù)鼐用窠涣鞅容^頻繁的工作人員或網(wǎng)格員擔任，只負責客觀公正地主持和記錄圓桌會議內(nèi)容，不參與討論）和1-2名技術(shù)顧問（由專家組成員或高校海南校友會專家擔任，幫助組長主持會議，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，啟發(fā)居民討論）。經(jīng)討論細化后，各圓桌小組居民將項目細節(jié)便簽紙粘貼到項目提案海報上，并推介3個項目，以及簡要闡述推介理由。各組依次推介完成后，與會全體居民每人有8張笑臉貼紙，對34個項目進行投票，每個項目每人只能投1票。結(jié)果現(xiàn)場點票、計票和公布，根據(jù)票數(shù)從高到低依次確定34個項目在投票階段的選票上的編號序位。
邦墩社區(qū)項目篩選大會的成功召開有效指導(dǎo)了其余12個社區(qū)。3月11日至12日，其余社區(qū)相繼成功召開項目篩選大會。
第三，項目的再次篩選與預(yù)算配額。2017年3月13日至3月21日，各社區(qū)將細化和排序的項目庫上報街道進行新一輪的篩選和預(yù)算配額。主要內(nèi)容是：第一，試點街道將細化和排序的項目庫函至相關(guān)區(qū)政府職能單位，征求關(guān)于項目可行性和預(yù)算估價的專業(yè)意見，共有16個職能單位針對136個項目提出了394條專業(yè)的寶貴意見。第二，專家組和街居干部實地調(diào)研勘察項目，并結(jié)合區(qū)相關(guān)職能單位的意見建議，現(xiàn)場對項目的可行性進行評估，修改項目細節(jié)或剔除不具有可操作性和已有實施主體的項目。實踐中，剔除的項目有：一是屬于政府計劃的項目，如居民提議較多的安裝電子監(jiān)控設(shè)備，部分由區(qū)委政法委實施。二是屬于政府日常執(zhí)法的項目，如“交通疏導(dǎo)”項目、 “設(shè)置電動車停車位”項目。三是不屬于街道職責權(quán)限范圍的項目，如“修改路標”、和“增設(shè)公交站點”項目，由市級政府設(shè)置，不屬于區(qū)級政府職責權(quán)限。第三，街道結(jié)合相關(guān)專業(yè)意見和現(xiàn)場評估情況，自己或聘請專業(yè)機構(gòu)，估算每個項目的預(yù)算配額。第四，確定街道和社區(qū)層面的項目，保證每個街道和社區(qū)層面投票項目庫預(yù)算總額是相應(yīng)層面配置資金的150%-200%。確定為街道層面項目的標準有：一是項目預(yù)算配額超出社區(qū)配置資金30萬元，例如，人民街道攔海社區(qū)清理水溝項目預(yù)算配額超過30萬元，提升為街道層面項目才能實施。二是項目的重要性和必要性。如果項目在街道所轄的社區(qū)都有提議，且具有全面實施的重要性和必要性，則可提升為街道層面項目。例如，人民街道“開展禁毒活動”項目，所轄社區(qū)都有許多居民提議，也是街道面臨的重要工作，由街道統(tǒng)籌安排才能實現(xiàn)禁毒目標，因此提升為街道項目。三是項目的區(qū)域性。需要考慮項目是否具有明顯的區(qū)域性，如果項目區(qū)域分布廣，則可提升為街道層面項目，如果項目區(qū)域分布單一，開放給街道所有社區(qū)居民投票，會面臨落選風險，不適宜提升為街道項目。
經(jīng)過這一階段的篩選，最后兩個街道共確定了136個項目供居民進行最后投票：人民街道一共76個項目，其中街道層面項目共12個，社區(qū)層面項目共64個；海甸街道一共60個項目，其中街道層面的項目共3個，社區(qū)層面項目共57個。
（四）投票與項目的確定階段
2017年3月26日上午美蘭區(qū)政府在海甸島白沙門公園隆重舉行“雙創(chuàng)微實事”投票日啟動儀式，投票階段正式開始，持續(xù)至3月31日共6天，共有28484位居民投票，投票率約28.2%。4月1日，各社區(qū)居委會同時組織了點票、計票工作，確定有74個項目成為入選待確定項目，并于當天在各社區(qū)進行為期7天的公示。
投票規(guī)則明確只要年滿15周歲且居住、生活或就學(xué)在試點社區(qū)的居民都可以投票。居民可以在居住、生活或就學(xué)3個社區(qū)都進行投票，但不能在同一社區(qū)重復(fù)投票，以示投票的嚴肅性。居民投票只做簡單的登記，不強制要求提供復(fù)雜的證明材料和簽字。關(guān)于居民可投項目數(shù)，試點街道可以根據(jù)實際情況規(guī)定3-5個，居民勾選項目數(shù)超過規(guī)定數(shù)量的，選票作廢。投票的時候，顧及到一些居民擔心隱私的泄露，不強求必須簽名。
在投票階段，總共有四種投票方式：一是利用海口日報等媒體發(fā)布投票公告；二是通過制作項目展板、項目宣傳冊、投票海報，讓居民充分了解項目情況；三是在購物中心、商場、超市、茶店、學(xué)校等地區(qū)設(shè)置26個固定投票箱，并使用35個流動投票箱進行入戶動員，方便居民投票；四是動員鼓勵試點轄區(qū)內(nèi)華興學(xué)校、海口二中、沿江中學(xué)等15周歲以上的3000余名學(xué)生參與投票。???????????????????????????????????
在投票資格的規(guī)定上，延續(xù)了提議資格的要求，任何年滿15周歲，居住、生活或就學(xué)在試點轄區(qū)內(nèi)的居民都可以參與投票，如就學(xué)或工作與居住的社區(qū)不同，允許居民可以在多個社區(qū)或街道進行投票。在放寬投票資格限制的同時，不允許居民在同一社區(qū)或街道進行重復(fù)投票。按照規(guī)定，投票時要求投票人進行簡單的投票人登記，在投票人登記中，居民需要選擇自己的年齡段、性別，在“居住”“就學(xué)”“工作”三個選項中選擇其一，在此之后，要求投票人不得進行重復(fù)投票，并進行簽名，以示投票的嚴肅性。
在選票填寫要求上，此次改革并沒有統(tǒng)一規(guī)定居民可以選擇的項目具體個數(shù)，而是把這一權(quán)限交給了兩個街道辦事處，街道辦事處可根據(jù)各社區(qū)入選投票項目的個數(shù)，在3到5個項目的范圍內(nèi)規(guī)定具體的可選項目數(shù)。在投票規(guī)定上，并不要求居民必須選滿規(guī)定的項目個數(shù)，但是要求居民選擇的項目個數(shù)不可超過規(guī)定個數(shù)，否則選票作廢。
在4月1日完成點票、計票工作后，各社區(qū)居委會根據(jù)得票數(shù)對項目進行排序，并將重新排序的項目信息列表上報街道辦事處，由街道辦事處根據(jù)得票數(shù)來確定具體實施的項目。在確定實施項目時，街道辦事處只能依據(jù)以下兩點來確定：第一，項目的確定應(yīng)當依據(jù)得票數(shù)由高到低依次選擇；第二，確定的所有項目的預(yù)算總額不可超過規(guī)定的項目預(yù)算資金總額，也即街道項目總額不超過105萬，社區(qū)項目總額不超過30萬。具體的操作方法如下：根據(jù)得票數(shù)，由高至低對入選項目進行選擇，直至總預(yù)算到達規(guī)定的預(yù)算總額。在選擇項目的預(yù)算總額接近規(guī)定金額時，可按照得票數(shù)順位加入項目，使總額到達規(guī)定數(shù)額；若加入項目后，總額超過規(guī)定數(shù)額，各社區(qū)或街道可視情況，采取下列兩種方法：第一，去除該項目，依照得票數(shù)，順位加入下一項項目，依次類推，直至預(yù)算金額合適的項目，最后總額不超過30萬；第二，由街道辦事處決定是否保留該項目，超出的金額由街道通過平衡總體項目金額來解決。在確定最終實施的項目后，如果社區(qū)的項目預(yù)算總額未達到規(guī)定的30萬元，則多余部分上交街道統(tǒng)籌安排。
在完成所有項目的確定工作和公示工作后，在開始進入項目實施階段前，各社區(qū)居委會還完成了向積極參與提議但提議未獲得通過的居民發(fā)放感謝信的工作，在感謝信中除了向提議居民表達感謝之外，需告知居民提議項目在哪一階段因什么原因而被篩除，感謝信由工作人員親自發(fā)放到居民手中，并向其進行一定的解釋說明。感謝信發(fā)放的環(huán)節(jié)設(shè)計的主要目的是為了盡最大程度保護居民持續(xù)參與的積極性，參與式預(yù)算要想從試點工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€持續(xù)性的、長期性的制度化工作，需要有居民持續(xù)地支持與參與，因此每一次的工作都需要積極維護居民參與的積極性。此外，為了贏得居民對政府此項工作的信任，應(yīng)當清楚告知居民提議項目被淘汰的過程。
三、美蘭區(qū)參與式預(yù)算的特點
在中國各地進行的基層政府治理改革中，海口市美蘭區(qū)的改革獨樹一幟，它是目前國內(nèi)最為完整、參與度最高的一次改革，它具有以下四大特點。
（一）“雙層級”與“雙試點”
“雙層級”指美蘭區(qū)參與式預(yù)算設(shè)計街道層面與社區(qū)層面雙軌進行，專門區(qū)分了街道層面的項目預(yù)算資金與社區(qū)層面的項目預(yù)算資金。雙層級的預(yù)算資金設(shè)計目的在于三點：一是促使居民真正參與政府決策過程。社區(qū)居委會是基層居民自治組織，街道辦事處是區(qū)級政府的派出機構(gòu)，只有將參與式預(yù)算從社區(qū)層面擴大到街道層面，才能讓社區(qū)居民參與到街道層面的預(yù)算決策過程，才能說居民真正參與了政府決策和公共政策制定過程，居民的參與才有實質(zhì)的政治意義；同樣，這樣的協(xié)商民主也才有了可以協(xié)商的具體內(nèi)容，而不是流于空洞的協(xié)商。這是“雙層級”結(jié)構(gòu)設(shè)計最本質(zhì)、最重要的一點，它使美蘭區(qū)的改革區(qū)別于其他很多地區(qū)的社區(qū)層面的參與式預(yù)算，如成都和深圳的模式。二是擴大參與式預(yù)算適用范圍。從社區(qū)層面項目擴大到街道層面項目，使得在試點工作中建設(shè)街道層級的較大項目成為可能。三是更大范圍地提高居民公共意識。居民不僅可以提議他所居住、生活的社區(qū)范圍內(nèi)的項目，也可以思考提議整個街道范圍內(nèi)的項目。
“雙試點”指美蘭區(qū)的改革同時選擇兩個試點街道。雙試點設(shè)計具有重要意義。第一，能促使兩個街道形成競爭的氛圍，使其充分發(fā)揮自身的積極性和能動性，使試點工作更為高效高質(zhì)完成；第二，為不斷探索創(chuàng)新改革方式創(chuàng)造條件。參與式預(yù)算改革在海南省是首次實踐，采用什么模式更好需要不斷探索。“雙試點”在保證總體實施程序統(tǒng)一的前提下，允許兩個街道選擇自己的改革模式，為更好更順推進改革工作提供了保障。
（二）參與的全面性
相較于國內(nèi)其他地方的治理改革，美蘭區(qū)改革的另外一個獨特性在于它的居民參與的全面性。首先，它征集提議的對象以及可以進行投票的是社區(qū)的普通居民，這里包含兩層含義：第一層含義是參與預(yù)算項目討論與決策的并非僅僅是社區(qū)居民代表或傳統(tǒng)形式的其他代表，如人大代表、居民小組組長、村長等人，而是社區(qū)內(nèi)所有滿足資格要求的居民；第二層含義是，政府機構(gòu)或者社會組織不具有提議或投票資格。換言之，只有符合資格要求的居民才可以提議和投票，即使是政府工作人員，也只能以其社區(qū)居民或者工作于該社區(qū)的身份來進行提議或投票。另外，這次美蘭區(qū)改革的參與全面性更體現(xiàn)在它對參與者資格限制的放松，以及在實際實施時動員的全方位性。
1. 參與者資格限制的放松
美蘭區(qū)“雙創(chuàng)微實事”試點是國內(nèi)迄今為止對參與者資格限制最少的參與式預(yù)算改革，這種資格限制的放松主要體現(xiàn)在以下幾點：第一，參與者年齡限制放寬，只要滿15周歲的居民即可參與提議與投票。因此，初中高中滿足年齡要求的學(xué)生都可以參與項目提議和投票。這不僅使“雙創(chuàng)微實事”項目可以反映青年人的意見，同時也能夠培養(yǎng)中學(xué)生參與公共事務(wù)的興趣，增強青年人的公共責任意識，真正起到參與式預(yù)算培養(yǎng)公民參與公共事務(wù)的意識和能力的作用。第二，參與者戶籍限制放寬。居住、就學(xué)或工作于試點社區(qū)的居民都可以在其相關(guān)社區(qū)參與提議和投票，流動人口、度假的“候鳥”等群體，都可以參與到“雙創(chuàng)微實事”試點工作中。第三，參與者提供個人信息放寬。在提議和投票環(huán)節(jié)對個人信息進行簡化處理，投票階段為了統(tǒng)計的需求，要求居民填寫年齡與性別，提議階段為了后續(xù)聯(lián)系的需要，增加了姓名、家庭住址與聯(lián)系方式，兩個環(huán)節(jié)都不需要居民提供任何其他材料。為居民提議和投票提供了最大的方便，也給予了參與者最大的信任。第四，投票區(qū)域限制的放寬。試點工作中，根據(jù)專家組的意見，允許居民在居住、工作或就學(xué)地點三個區(qū)域進行多區(qū)域的提議或投票。在專家組看來，實施參與式預(yù)算的一大原因在于認為居住、生活或就學(xué)在當?shù)氐木用衲芨宄亓私猱數(shù)氐拿裆枨螅虼巳绻澄痪用駥幼 ⒐ぷ骰蚓蛯W(xué)等多個社區(qū)有深入了解，并無必要限制其參與多個社區(qū)的項目投票。
2. 動員的全方位性
主要體現(xiàn)在征集提議與投票動員的全方位上。首先，為保證居民參與度，除了在社區(qū)居委會和人流量大的路口、市場、大型購物中心等地設(shè)置提議點和投票點外，還組織網(wǎng)格員與志愿者入戶征集提議、發(fā)放與回收選票。其次，動員初高中15歲以上青年學(xué)生投票。部分社區(qū)在中學(xué)設(shè)立投票點，與學(xué)校溝通合作，宣傳動員學(xué)生利用課余時間投票。學(xué)生投票時，工作人員除了解釋政策外，不能以任何方式影響學(xué)生的選擇。學(xué)生們對投票活動表現(xiàn)出極大興趣，也就項目與周圍同學(xué)展開熱烈的討論。這種方式，使學(xué)生自由選擇自己喜歡的項目，表達真實的意愿，激發(fā)了他們參與公共事務(wù)的熱情與興趣。
（三）深度參與
?美蘭區(qū)的改革在具有參與全面性的同時，還具有參與的深度，而參與的深度主要體現(xiàn)在實質(zhì)性的參與與協(xié)商這兩方面。在美蘭區(qū)的這次改革中，它第一次在國內(nèi)實現(xiàn)了真正意義上的實質(zhì)性參與，并且同時嘗試了一種協(xié)商的新模式。
實質(zhì)性參與是指公民的參與對公共決策有真實的影響，政府官員真正重視和尊重公民提供的意見和信息。在參與式預(yù)算中，實質(zhì)性的參與要求公民的參與真正能夠決定最后的預(yù)算決策。在這一點上，美蘭區(qū)的試點相較于國內(nèi)其他地區(qū)的參與式預(yù)算改革做的更為徹底。首先，從性質(zhì)上來說，美蘭區(qū)的參與式預(yù)算將公民參與擴大到街道一級的預(yù)算決策中，真正實現(xiàn)了居民對政府決策的參與。其次，從特點上來說，這種實質(zhì)性的參與表現(xiàn)在兩方面：第一，所有的項目提議均來自于居民的提議，政府和其他組織并沒有參與項目提議，居民可以自由提議他們所需要的項目，政府并沒有事先提供一個項目清單；第二，在美蘭區(qū)的改革中，最終哪些項目確定實施，是由試點單位轄區(qū)內(nèi)所有居民投票決定的，這與其他很多地區(qū)由人大代表或居民代表投票決定，或由政府直接決定的做法相區(qū)分。因此美蘭區(qū)參與式預(yù)算改革實現(xiàn)了參與的實質(zhì)性。最后，從具體程序上，“兩上兩下”的程序設(shè)計，保證了居民與政府之間的充分互動，實現(xiàn)了居民對公共政策的充分參與。“兩上兩下”具體指的是整個參與式預(yù)算試點中的四個互動過程，第一個過程是征集項目提議到項目提議匯總到社區(qū)居委會以及街道辦事處，進行整合和初步篩選，是民意向上傳達的過程，是“一上”；第二個過程是經(jīng)過初步篩選的項目提議交還給社區(qū)居民，以召開篩選大會的形式，讓居民對提議進行充分討論，這是“一下”；第三個過程是經(jīng)過居民討論的項目提議，在細化排序后回到街道，由街道辦事處進行進一步的整合篩選，形成附有預(yù)算配額的項目提案，這是“二上”；緊接著是第四個過程，也就是將附有預(yù)算配額的最終項目提案，交給轄區(qū)內(nèi)所有的居民進行投票，也即“二下”。
此外，參與的深度還體現(xiàn)在協(xié)商環(huán)節(jié)的設(shè)計上，參與式預(yù)算作為協(xié)商民主理論的實踐方式，其目的不單單是賦予居民參與預(yù)算決策的權(quán)力，更在于培養(yǎng)居民參與公共事務(wù)討論與決策的能力和興趣。美蘭區(qū)的試點中，不僅僅通過組織社區(qū)篩選大會來為居民協(xié)商提供平臺，還通過對協(xié)商討論的具體程序設(shè)計來保證它能真正實現(xiàn)協(xié)商在參與式預(yù)算中的重要功能。
這種設(shè)計主要包含三方面的內(nèi)容：第一，為了營造一個輕松自由的討論氛圍，篩選大會采取了圓桌小組討論這樣一種設(shè)計，居民根據(jù)項目不同被分為不同的圓桌小組，在小組組長的組織下就項目展開自由討論。組長這一角色的設(shè)計主要是為了保證討論的效率，組長的主要職責是組織居民的討論，維持居民討論的秩序，讓每一個小組成員都有機會發(fā)表自己的意見，并且有機會與其他居民展開有秩序的、平和的互動。第二，每個小組都會安排至少一名技術(shù)顧問，技術(shù)顧問并沒有推選項目或者投票的權(quán)利，他們主要的職責是輔導(dǎo)討論，開拓組內(nèi)居民的思路。考慮到對某些議題可能涉及的技術(shù)性問題，居民并不了解，或者了解的比較少，那么技術(shù)顧問則可以在討論時對這些技術(shù)性問題進行解釋說明，也可以隨時回答居民的質(zhì)疑。例如，在銀甸社區(qū)項目篩選大會時，海口的北京交通大學(xué)的校友專家參與了篩選大會，并充當了小組的技術(shù)顧問，在小組討論“電子監(jiān)控”項目的時候，專家向小組的居民解釋了電子監(jiān)控的運作方式及成本，以及要實現(xiàn)他們想要達到的預(yù)期效果，需要在什么位置安裝多少個監(jiān)控攝像頭，同時在選擇推介項目時，專家也向居民建議選擇更具有公共性的項目，并獲得了大部分組內(nèi)居民的贊同。因此，在小組討論時，技術(shù)顧問的參與，能夠幫助居民了解到他們平時生活中不會了解到的一些技術(shù)性知識，并且啟發(fā)他們從公共性的視角去看待一項需求，增加了他們對公共事務(wù)的理解。
第三，在社區(qū)項目篩選大會中，特別安排了小組代表上臺匯報推介項目的環(huán)節(jié)，每個小組內(nèi)需推選一名居民向其他小組推薦并介紹自己小組選擇的三個推介項目，并說明推介理由，鼓動其他居民在大會投票環(huán)節(jié)為自己小組的項目投票。這樣的設(shè)計目的有二：首先，通過上臺匯報，可以培養(yǎng)居民進行簡要的公共發(fā)言的能力。其次，通過向其他小組匯報，也可以提升居民的公共性思維，促使居民在討論項目時跳脫出自己的個人利益，而去思考什么樣的項目對大家是有益的。
四、美蘭區(qū)參與式預(yù)算的價值與意義
美蘭區(qū)的參與式預(yù)算改革不僅僅為中國地方治理改革樹立了一個新的標桿，同時它的實施還實實在在的解決了美蘭區(qū)當?shù)孛媾R的一些難題。從一個較為宏觀的方面來看，簡單地講，美蘭區(qū)的改革有如下的一些意義和價值：
第一，讓政府更加了解居民需求，以更高效的模式實踐為民辦實事。參與式預(yù)算在全球范圍受到各國政府歡迎，是因為它的基本理念具有吸引力，即居民比政府更加了解自身的需求是什么，美蘭區(qū)決策實施參與式預(yù)算改革的主要原因即在于此。政府以往通常是自行確定為民辦實事項目，但部分項目的效果和效益并不是特別好，不能滿足居民的實際需求。例如，有居民提到政府前幾年花錢改造街心公園，政府旨在給居民日常休閑提供一個更好的環(huán)境，但在項目設(shè)計時，很多細節(jié)不符合居民的真實意愿，如原本空地鋪上了美觀的地磚，但地磚的選擇存在安全隱患，老人小孩容易摔倒，反而使以前可以在空地上跳舞、打太極拳的居民，失去了原有的活動場地。這說明，建設(shè)民生項目時，居民參與的缺失，可能導(dǎo)致居民對政府工作的不理解和不滿。而參與式預(yù)算改革，改變了這一局面，提議從居民中來，實施的細節(jié)也征求居民意見，由居民討論確定，這樣能提高政府為民辦實事的效果和效益，提高居民的滿意度。
第二，美蘭區(qū)的改革，促使一些長期困擾當?shù)鼐用竦碾y題得以解決。美蘭區(qū)政府將600萬元預(yù)算資金分配給兩個試點街道及其所轄的13個社區(qū)，每個社區(qū)都能自主地決定居民需要的民生項目，解決居民的難題。這種方式使得一些多年來無法解決的困擾居民的問題得到了解決。典型的例子有：人民街道捕撈社區(qū)修建港口臺階和攔海社區(qū)路面改造項目。捕撈社區(qū)由捕撈村發(fā)展而來，顧名思義它的居民長期以來以出海捕魚為生，社區(qū)共有一百多艘漁船，但是漁民出港的碼頭臺階一直沒有修建，漁民用木頭和石塊搭建了一個極為簡陋的“臺階”，漁民上下港口和運貨極其不便且存在極大的安全隱患。因此，捕撈社區(qū)359位居民聯(lián)名提議，強烈希望這次的改革能夠解決這個問題，修建港口臺梯，并有2293位居民投票支持了這個需要21萬資金支持的項目，使得該項目以社區(qū)最高票數(shù)獲得通過。攔海社區(qū)也是由自然村發(fā)展而成，居民住房密集，住房間巷子路面不平整及排水系統(tǒng)不好，導(dǎo)致雨天路面積水嚴重，且社區(qū)老年人非常多，容易導(dǎo)致老人滑摔，長期給居民生活和出行帶來嚴重不便。在項目篩選大會上，居民幾乎都認為路面改造是目前社區(qū)急需改善的問題，一致推介路面改造項目。投票階段，該社區(qū)兩個路面改造項目，分別獲得票數(shù)1603票、1156票，位列該社區(qū)所有項目的第二位與第四位，最終確定實施。
第三，美蘭區(qū)的改革促使一些特定群體擁有表達訴求的途徑。傳統(tǒng)的政治活動（如人大代表的選舉），諸多群體比如外來流動人口和青少年沒有參與資格。在人口流動性日益加大、外出打工者急速增長的社會環(huán)境中，訴求表達渠道的缺乏或不暢通，容易引起基層矛盾，導(dǎo)致居民與政府間的緊張關(guān)系，成為當?shù)厣鐣€(wěn)定的隱患。海南市更加特殊的是，有外來打工者和大批“候鳥群體”（冬季來海口短期度假的群體）。美蘭區(qū)的改革放寬居民參與資格限制，使得青少年和流動人口群體擁有表達需求和意愿的機會。在征集提議時，許多在海口買房度假和租房打工的居民，都驚訝政府會如此重視他們的意見和需求。他們原本認為自己不是本地人，社區(qū)的公共事務(wù)跟他們沒有關(guān)系。而美蘭的改革使他們意識到自己也是當?shù)氐木用瘢灿袡?quán)利參與社區(qū)的公共事務(wù)，也應(yīng)該盡自己的努力維護他們共同的家園環(huán)境。美蘭區(qū)的改革，增加了他們對社區(qū)的認同感，增加了他們對當?shù)卣男湃胃泻椭С侄取?/p>
第四，美蘭區(qū)的改革創(chuàng)造了“區(qū)政府—街道—社區(qū)—居民”四級聯(lián)動機制。區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)整個試點工作，有關(guān)職能單位協(xié)助，相當多的預(yù)算政策是區(qū)政府制定的；街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu)，有自己的預(yù)算權(quán)限，但在改革試點工作的各環(huán)節(jié)都和社區(qū)居委會協(xié)商；社區(qū)居委會是基層居民群眾自治組織，動員居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督；居民是主要參與者。參與式預(yù)算為四個層級的群體創(chuàng)造了互動的機會和平臺，有助于加深政府不同層級間的互動和了解居民的需求，科學(xué)制定相關(guān)政策，有助于居民與各級政府互動和合作，形成真正的協(xié)商關(guān)系，實現(xiàn)政了府順利開展工作和居民需求得到滿足的雙贏局面。
從美蘭區(qū)的這次參與式預(yù)算改革的實踐經(jīng)驗來看，它確實是一種比較好的協(xié)商民主的方式，可以在地方政府（黨委）和社會之間起到一種充分協(xié)商、溝通、互相了解和推動社會參與公共事務(wù)的作用。因此可以說，參與式預(yù)算作為一種新型地方治理方式，是完全可以在中國的地方治理改革中發(fā)揮作用的，它的多樣性和適應(yīng)性的特點也可以在中國各地的實踐中發(fā)展出不同的方式和做法。當然，對于美蘭來講，還需要從試點工作中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷完善實施程序，長期堅持下去，只有參與式預(yù)算從一項試點改革轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶字贫然臎Q策方式，那么它才能真正發(fā)揮提高政府行政效率、防止腐敗、緩和政府與居民的矛盾、培養(yǎng)公民參與公共事務(wù)的能力與熱情的作用。
（作者：李凡：北京世界與中國研究所所長、研究員，海口市美蘭區(qū)人民政府顧問；葉清逸：英國約克大學(xué)政治學(xué)系博士生；項皓：北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生；吳海寧:校友之家（深圳）發(fā)展有限公司執(zhí)行董事、海口市美蘭區(qū)人民政府顧問）
