處在加速城市化進程中的長沙縣，于2009年年底開始探索“鎮改街”管理體制創新，將星沙鎮改設為星沙、湘龍、泉塘3個街道辦事處。我們試圖以泉塘為例，從“鎮改街”試點的背景、具體做法和實戰效果，分析探討城市管理體制創新對于產業發展與城市功能升級所起到的優化協調作用。
2008年，當湘潭伢子左小陽第一次來到長沙縣成為長沙市經開區的一名保安隊長時，沒有看到高樓大廈、喧囂鬧市，只有滿目的廠房，不斷延伸的黃泥路，以及路邊肆意生長的野草。幾年來，長沙縣已發展成為中國力量之都、全球最大基礎施工裝備制造基地、千億產業集群……星沙鎮的產品正闊步走向世界。原星沙鎮分拆出的泉塘街道的柏油馬路修好了，公共設施齊全了，社會管理完善了。左小陽在這里買了房，言必稱：“我們泉塘如何如何……在泉塘我找到了家的感覺。”
在今天的泉塘街道，有千千萬萬個“左小陽”，而這在幾年前是不可想象的，當年的泉塘只是長沙經開區的一個區域，經開區的主要功能是發展經濟，城市和社會管理的職責則歸口長沙縣相關職能部門和星沙鎮，經開區范圍內的公共服務沒有實體的“塊塊”承接，因此，政府的管理職責和公共服務資源無法精準提供，也就無法做到城市管理的精細化，工作生活在泉塘的居民也無法對本地形成認同和歸屬。如何解決這一問題? 長沙縣于2009年實施了“鎮改街”城市管理體制，正是對上述現實狀況的一次積極回應。
1984年5月，中共中央和國務院決定，進一步開放天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海14個沿海港口城市之后，一批批經開區、高新區、保稅區、出口加工區如雨后春筍般在全國涌現。然而這經濟功能區，卻專注于招商引資，專注于工業產值，只具備單一的發展外向型工業的功能，缺少城市氛圍和可持續發展的吸引力。面對這些問題，進入新世紀以來，全國各地的經開區以及其他功能區都在痛定思痛，認真反思，紛紛提出“產城融合”的轉型理念和思路。2015年7月，國家發展改革委辦公廳下發了《關于開展產城融合示范區建設有關工作的通知》，擬在全國范圍內選擇60個左右條件成熟的地區開展產城融合示范區建設工作。
早在2009年，長沙縣就意識到造成“產城分割”的原因是多方面的，既有發展理念的片面性，但體制也有推波助瀾的作用，并開始積極尋求突圍之路，探索通過城市管理體制的變革推動“產城融合”發展，為長沙經開區的有序轉型和可持續發展奠定了堅實的基礎。產城融合的重要內容就是公共服務的精準化。原有開發區內設的社會管理局僅僅是公共服務的提供者，而街道辦則可以成為公共服務生產與消費之間的橋梁。街道辦熟悉群眾、貼近居民，了解公共服務豐富多彩的需求。長沙縣將縣城一鎮改三街，大大改善了公共服務的質量。
長沙縣的“鎮改街”主要是針對其縣域內的長沙經開區和縣城星沙，地處湖南省會長沙東郊。2000年，經國務院批復升格為國家級經開區，規劃面積為105平方公里，下轄星沙、榔梨、黃花三個工業園。在推進產城融合的城鎮化建設過程當中，長沙縣大膽探索“鎮改街”創新體制機制，扎實推動產業和城市的同步升級發展，做到產城融合，實現以產興城、以城聚產。
隨著長沙經開區以及長沙縣城所在地星沙鎮的工業發展和人口集聚，其已經發展為一座現代城市。過去以鄉鎮體制管理城市的模式客觀上已不能適應星沙城市發展和管理的實際需要。為加快構建城市建設管理新體制、新模式，全面提升星沙城市管理水平，長沙縣委、縣政府按照“重心下移、充實基層、機構精簡、權責一致”的原則，提出星沙城市管理體制改革方案，改革的基本思路是建立縣、街道、社區三級管理體制，撤銷星沙鎮建制，設立星沙、湘龍、泉塘三個街道辦事處，以適應星沙城市建設、管理、發展的需要，力求在城市功能分區、公共管理和政府服務上最大限度地方便廣大市民。
2009年12月，“鎮改街”區劃調整由長沙縣人民政府向長沙市人民政府呈報請示，并依程序上報湖南省民政廳和湖南省人民政府。根據湖南省民政廳批復（湘民行發〔2009〕10號）和長沙市人民政府《關于撤銷長沙縣星沙鎮設立星沙等3個街道辦事處的通知》，同意長沙縣撤銷星沙鎮，設立星沙、湘龍、泉塘3個街道辦事處。以分設后的泉塘為例，其位于長沙縣縣城東南部，范圍為：京珠高速以東、長永高速以南區域，區域總面積為20.84平方公里，占經開區總面積的三分之二。下轄12個社區，入區企業300多家，當時總人口4.5萬。作為工業區域的泉塘，其主要功能還是產業發展，與人們生活相關聯的公共服務配套嚴重缺失，在過去的鄉鎮體制下難以全面顧及，泉塘街道辦的設立開始逐漸扭轉之前的局面。
從理論上講，“鎮改街”后泉塘的社會管理可以精細化、服務可以精準化，公共服務可以創造性地提出解決方案。然而，擺在泉塘街道面前的卻是20平方公里的泉塘住了約4.5萬人，沒有一個公辦醫院、銀行、圖書館、幼兒園和小學，所有的公共服務、商業服務幾近空白的嚴峻現實。
泉塘街道書記陳小虎感慨地說：“2009年前的泉塘街道的前身是星沙鎮，跟我國眾多的開發園區差不多，盡管經開區產業并不缺吸引力，但相關配套嚴重欠缺，經開區內員工吃、住、休閑等生活配套都成問題，醫療、教育、商業生活配套幾乎零格局，更談不上文化娛樂設施與服務了。”但這一局面隨著2009年長沙縣實施的“鎮改街”城市管理體制開始逐漸被打破。
1、聚人氣：栽得梧桐樹，引來鳳凰棲
“在泉塘，包容開放、視覺舒服、工作舒暢、感覺幸福的夢想不再遙遠。”這是陳小虎心中的理想泉塘。
近年來，除了藍思科技，德國博世、美國空氣化工、可口可樂、山河智能、中聯重科、力元新材等200余家大小企業相繼入駐泉塘街道，數萬名產業工人讓這里變得熱鬧非凡。
2012年，大學剛畢業的陳亞娟在藍思科技股份長沙有限公司找了份待遇和前景都不錯的工作，只是她覺得公司所在的泉塘有點偏。“一開始有點不滿意，集體宿舍條件差、周邊沒有超市、沒有娛樂場所，感覺日子難過。”
那么，如何才能留住引來的“鳳凰”? 用宜居宜業的環境“筑巢”，這是泉塘街道黨工委領導班子的共識。
道路是城市的血脈，首先血脈要暢通。為了打通“血脈”，泉塘街道全力協助長沙經開區對遠大二路進行了騰地拆遷、提質改造，拉通了東七線，對8條次干道進行了白改黑，還主動聯系交通部門，開通了多條公交線路。“現在道路都暢通了，坐公交車很方便，可以去市中心。”不僅提升了道路質量，還對沿線的下水道井蓋進行了加高加固，新增了雨水井，連接了市政排水管網，解決了居民用水水壓不足等問題。
從低成本的居住空間考慮，社區商業是城市基本配套。泉塘曾經有一個“馬路跳蚤市場”，只出現在企業上下班時間，超過300個小攤販聚集在一起，在主干道上賣早餐和宵夜，場面可謂壯觀。但馬路市場肯定是不符合城市管理條例的，但既然出現了就有其必然性，因為幾萬產業工人需要馬路市場。泉塘街道認為：群眾有需要，就得想辦法滿足。為此，街道專門規劃了包括藍思科技在內的5個交通疏導點，劃出500多個經營位，將無序經營的攤檔勸入“網格”內擺攤經營，并配置了垃圾桶和保潔人員。同時，大力引進精品酒店、連鎖超市、連鎖飯店、銀行、快樂垂釣等一系列商家和企業，改善了周邊的生活環境和購物環境，打造“10分鐘消費區”。陳亞娟說，自己已經幾個月沒有去市里了。“一般的生活需求周邊都可以滿足，娛樂活動也多了，朋友聚會都很方便。”
泉塘街道創新“政社聯合”共建模式，2011年引進了社會公益組織長沙市“工之友”服務中心，并指導“工之友”于2013年獲得長沙市民政局的重點孵化，逐漸成長為泉塘街道本土常態化、工作專業化、管理規范化、項目品牌化，具有一定影響力的社會組織。街道通過購買服務或政策支持的方式引進其他地區先進社工組織，建立了社會組織培育基地，設計、運行了泉塘益空間項目。
1、“鎮改街”為“產城融合”提供了制度保障
20世紀90年代我國各地興起的開發園區建設，極大地加速了我國的工業化發展進程，拉大了城市的生長骨架，拓展了城鎮發展的新空間，為地方經濟社會發展注入了新能量、新資源與新活力。作為這段改革發展歷史進程的一個重要參與者和見證者，孕育于中國中西部地區的長沙縣，于2009年年底開始探索“鎮改街”城市管理體制創新模式，成功地走出了一條產業發展與城市功能升級優化協調并進的高水平城鎮化發展道路，為我國改革新常態下新型城鎮化國家戰略的推進，為城鎮化快速發展地區審慎避開“產城分割”窘境，為新城區和開發園區的建設者們反思、破解并走出新區建設經常出現的“生活空間發展落后于生產空間發展，城市功能建設滯后于產業功能發展，社會事業發展滯后于經濟增長發展”的低水平城鎮化困局，提供了有益的參考和彌足珍貴的先行經驗。長沙縣推行的“鎮改街”城市管理體制及社區服務創新，對當前我國開發園區社區建設乃至城市社區的治理模式創新具有重要的借鑒意義。“鎮改街”之后政府的社會管理和公共服務得以進一步下沉落實，與之前隸屬“條條”的社會建設局面不同，街道辦不僅具有更強的主體性，而且也更加貼近基層群眾的實際需求和生活。
2、“鎮改街”為社區建設拓展了試驗空間
長沙縣通過實施“鎮改街”創新社區管理體制，在政府、社會組織之間合理分權，在營利性社會組織和非營利性社會組織之間合理分工，促進政府、市場與社會組織合作。街道辦成立以后，工作重點更多地體現在政府社會管理和公共服務職能，從而有效剝離原來鄉鎮體制下的經濟發展職能，也就完成了從開發區管理者向城市建成區管理者的角色轉換。
