黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，將“創(chuàng)新社會管理”改變?yōu)?ldquo;創(chuàng)新社會治理”，關(guān)鍵在于實現(xiàn)社會治理主體的多元化和社會公眾的廣泛參與。在城鎮(zhèn)化不斷深入的背景之下，如何創(chuàng)新村組（社區(qū)）等基層社會治理體制，無疑是當(dāng)前各級黨委、政府面臨的重大課題。湖南省長沙縣的鄉(xiāng)村在中西部大都市周邊地區(qū)具有突出的典型性，該縣通過建設(shè)“樂和鄉(xiāng)村”，推行“三事分流”，激發(fā)村民的集體精神和公共參與意識，初步形成多元共治的新局面，為全國創(chuàng)新基層社會治理工作提供了有益的借鑒和啟示。
8月初，艷陽高照。長沙縣春華鎮(zhèn)金鼎山村全新組公共竹園里卻涼風(fēng)習(xí)習(xí)，幾位村民正坐在竹園內(nèi)石凳上小憩、閑聊。而這個公共竹園在一年之前還是遠(yuǎn)近聞名的“垃圾山”。2013年9月村民“樂和互助會”成立后，組織村民投工投勞出資搬走十幾車?yán)?，修成了村小組公園?；ブ鷷€以此為契機(jī)，制定了《全新組組規(guī)民約》，對組上的環(huán)境衛(wèi)生治理、公共土地分配、外嫁女戶口歸屬以及紅白喜事幫忙等問題進(jìn)行了規(guī)定。此后，村民在互助會的帶領(lǐng)下，自覺自愿遵守組規(guī)民約，義務(wù)投工投勞修渠道、建健身廣場、清掃公共區(qū)域衛(wèi)生、修剪籬笆、垃圾分類落實到戶等。
幾千米之外的龍顧組，長沙縣最早落成的“樂和大院”大廳內(nèi)，擺放著45把小木椅，每把椅子都是由各戶村民家中搬來，一把椅子代表一戶村民的議事席位，需要議事時，互助會召集村民集體商議，基層民主在這里得到了最生動的詮釋。大環(huán)境（公共環(huán)境）與小環(huán)境（家庭衛(wèi)生）的協(xié)調(diào)發(fā)展，也使得龍顧組成功入圍長沙縣“零碳村莊示范工程”。
而在7月30日晚，正在接待長沙縣深化改革案例研究小組專家調(diào)研的白沙鎮(zhèn)雙沖村支書向文革接到喜訊，該村入圍住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局認(rèn)定的第三批全國特色景觀旅游名村示范名單。雙沖村是長沙縣“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)的第一批示范村，正是該村在2013年7月12日成立長沙縣首個“樂和鄉(xiāng)村”互助會，并在2014年年底實現(xiàn)全村11個自然村小組互助會全覆蓋，由互助會牽頭組織的村組道路、山塘溝渠的整修、衛(wèi)生環(huán)境治理先后瓜熟蒂落，全國知名“美麗鄉(xiāng)村”實至名歸。
1.社會背景
在城鎮(zhèn)化持續(xù)深化的大潮中，中國農(nóng)村空村化、空心化的現(xiàn)象日益突出，基層組織渙散，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境遭到破壞，鄉(xiāng)土傳統(tǒng)文化衰落乃至崩塌，鄉(xiāng)村公共精神缺失，鄉(xiāng)村社會問題不斷積累。在長沙縣北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)就曾經(jīng)出現(xiàn)過這樣的怪事：農(nóng)民坐在家門口看著對面山上著山火，鎮(zhèn)長帶著民兵前來撲火，農(nóng)民卻說：“你們怎么才來呀?”
黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首次提出創(chuàng)新社會治理的新理念，開創(chuàng)和構(gòu)建包括社會組織在內(nèi)的多元共治新格局。而實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵就在于實現(xiàn)社會治理主體的多元化和社會公眾的廣泛參與。在城鎮(zhèn)化不斷深化的背景之下，如何創(chuàng)新村組（鄉(xiāng)村自然社區(qū)）等基層社會治理體制，無疑是當(dāng)前各級黨委、政府面臨的重大課題。
習(xí)近平同志曾經(jīng)指出：“三農(nóng)問題是黨的工作的重中之重，也是天下第一難事。”而解決鄉(xiāng)村基層的治理則是破解這一難事的關(guān)鍵。實際上，全國各級黨組織和政府多年來對于鄉(xiāng)村治理的各種努力、嘗試從未停止過。
隨著改革的持續(xù)深入和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)軌，長沙縣在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，感受到社會矛盾日益增多、社會建設(shè)的任務(wù)日益繁雜，加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會治理顯得尤為
迫切。
2.治理落點
我國當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理模式中，基本上都將“自治”權(quán)放在“行政”村，但在實踐中已經(jīng)普遍被認(rèn)為是當(dāng)下鄉(xiāng)村一個體制悖論。
為了減少行政成本，在長沙縣經(jīng)過一輪村級區(qū)劃調(diào)整和村級管理改革后，行政村減幅達(dá)58.1%，一般的行政村人口都由原來的一二千人增加到現(xiàn)在三四千人，轄區(qū)普遍在10平方公里左右。在這樣大的轄區(qū)和人口規(guī)模之下，一方面，村支兩委（黨支部和村委會）無論距離還是關(guān)系，都離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更近，離普通村民更遠(yuǎn)了。他們要應(yīng)付層層下達(dá)的文件、考核、檢查等任務(wù)，謀劃鄉(xiāng)村發(fā)展的“大事”，對解決村組級“小事”心有余而力不足。而恰恰是大量微不足道的村社“小事”拖而不決，或者五花八門的“不公正”的積累，使群眾對他們失去信任。另一方面，行政村“兩委”班子成員往往是不同自然村組的聯(lián)系人，“一把鑰匙開一把鎖”。由于行政村的合并，一些“鑰匙”下崗，導(dǎo)致相應(yīng)的自然村組與行政村失去了溝通的渠道，基層政權(quán)與群眾之間出現(xiàn)了組織斷層，村社居民家庭或者個人遇到矛盾和問題時找不到有效的渠道排解和發(fā)泄，于是他們只能把事無巨細(xì)的“小事”乃至個人私事訴求解決對象轉(zhuǎn)向其實無力解決的基層政府。結(jié)果必然是個人問題轉(zhuǎn)化為社會問題，村社矛盾轉(zhuǎn)化為社會矛盾，一旦出現(xiàn)糾紛矛盾就有可能“小事鬧大，大事鬧炸”，甚至引發(fā)嚴(yán)重的群體事件。
2013年，長沙縣委對此前三年全縣的信訪總量進(jìn)行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)大致可分為三大類，第一類屬于因病、因災(zāi)和突發(fā)事件引起家庭困難的信訪矛盾，占這三年信訪人次總量的35.4%；第二類屬于因田、山、水、土分割和鄰里糾紛引起的信訪矛盾，占這三年信訪總量的49.2%；第三類屬于涉法、涉訴以及各種歷史原因產(chǎn)生的獨立訴求，占這三年信訪人次總量的15.4%。而第三類信訪矛盾又可分為合理訴求的和不合理訴求的，前者可根據(jù)具體情況歸納到第一、第二類信訪矛盾中，最后真正屬于為追求不合理訴求的纏訪鬧訪，僅占這三年全縣信訪人次總量的8.1%?？h委領(lǐng)導(dǎo)曾特別就一宗典型的鬧訪案例要求所在行政村兩委召開村民代表會議，要大家來評議該上訪訴求是否有道理。會議召開前幾天，上訪人來找村支書說“別開會了”，原因是“我丟不起這個人”。
2013年5月，長沙縣正式啟動樂和鄉(xiāng)村建設(shè)項目，旨在構(gòu)建以樂和治理、生計、人居、禮儀、養(yǎng)生，實現(xiàn)社會共治、經(jīng)濟(jì)共贏、生命共惜、價值共識、環(huán)境共存五位一體的理想鄉(xiāng)村。
第一批示范村都選在了縣域北部的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)：開慧鎮(zhèn)葛家山村、金井鎮(zhèn)惠農(nóng)村、春華鎮(zhèn)金鼎山村、福臨鎮(zhèn)金坑橋村、白沙鎮(zhèn)雙沖村等5個村。經(jīng)過一年實驗，5個示范村均建立了樂和社工站、互助會組織，村民建設(shè)家園和投身公共事務(wù)熱情得到不同程度的激發(fā)，呈現(xiàn)了“三事分流、民主議事、義務(wù)投勞、群策群力、互幫互助”的新風(fēng)尚。
2014年5月，長沙縣委進(jìn)行第二批試點推廣，將跳馬鎮(zhèn)曙光垸村、江背鎮(zhèn)五福村、白沙鎮(zhèn)窯上村、福臨鎮(zhèn)石牯牛村、高橋鎮(zhèn)金橋村、北山鎮(zhèn)福田村、金井鎮(zhèn)西山村、春華鎮(zhèn)花園新村、果園鎮(zhèn)古樓新村、雙江鎮(zhèn)赤馬村、青山鋪鎮(zhèn)廣福村、黃興鎮(zhèn)仙人市村、黃花鎮(zhèn)黃花路社區(qū)、路口鎮(zhèn)路口社區(qū)、干杉鎮(zhèn)干杉社區(qū)、安沙鎮(zhèn)和平村、泉塘街道向星社區(qū)、星沙街道望仰橋社區(qū)、長龍街道湘峰村、榔梨街道金托村等20個村（社區(qū)）列為試點村，使全縣樂和鄉(xiāng)村試點擴(kuò)大到25個村（社區(qū)），覆蓋全縣轄鎮(zhèn)。
在項目推進(jìn)過程中，長沙縣堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心前提下統(tǒng)籌規(guī)劃、因勢利導(dǎo)，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)社會活力，發(fā)揮群眾主體作用，形成了系列具有可操作性、可復(fù)制輸出的經(jīng)驗和方法。
1.以“一站兩會”為支點，創(chuàng)新組織架構(gòu)
為了推進(jìn)“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)，長沙縣委專門成立“樂和鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委書記楊懿文任組長，縣委縣政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長；在縣委宣傳部設(shè)置“樂和鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)項目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；在各試點村建立樂和社工站、樂和互助會、樂和聯(lián)席會等“一站兩會”。這一系列從上到下溝通、協(xié)調(diào)渠道暢達(dá)的組織架構(gòu)，為基層治理創(chuàng)新提供了可靠的組織平臺。
1）設(shè)立樂和社工站
根據(jù)“樂和鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的指示，各鎮(zhèn)黨委在各試點村分別成立社工站，由鎮(zhèn)黨委副書記或副鎮(zhèn)長擔(dān)任站長，村支部書記擔(dān)任副站長，北京地球村派專業(yè)社工入駐各村社工站，駐村社工組長擔(dān)任執(zhí)行副站長。
社工在鎮(zhèn)黨委、政府的主導(dǎo)協(xié)調(diào)與村支兩委的支持配合下，走進(jìn)自然村開展前期調(diào)研，在有公信力、關(guān)心公共事務(wù)的村民骨干中宣導(dǎo)“樂和”理念。
樂和鄉(xiāng)村建設(shè)以社會工作者進(jìn)村輔導(dǎo)的方式推進(jìn)。樂和社工大都是受過高等教育的本地青年，他們在廖曉義老師和縣委樂和鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的培訓(xùn)下，講著本地方言走進(jìn)家家戶戶，拉家常、搞活動。迅速熟悉了自然村內(nèi)的人際關(guān)系。按照廖曉義對社工提出的要求，社工堅持“做酵素，不做胰島素”，每到一個新地方做宣導(dǎo)，只是將其他地方樂和互助會開展情況做介紹，然后便是啟發(fā)組里的骨干們充分發(fā)表看法，激發(fā)起鄉(xiāng)村中的骨干們組織互助組共同建設(shè)鄉(xiāng)村家園的意愿。因為是“了解當(dāng)?shù)厍闆r的善意第三方”，社工的身份具有村組干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職干部所不具備的條件，他們更容易取得村民信任，可以促進(jìn)溝通、打破僵局。
良好的社會治理方式必然是系統(tǒng)思維、多元參與的治理，是標(biāo)本兼治、重在治本的治理，更是以民為本、服務(wù)惠民的治理。長沙縣“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)，到目前為止雖然只有兩年多時間，但在激活基層組織、恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)、推動鄉(xiāng)村建設(shè)、復(fù)興鄉(xiāng)村文化等方面均已取得令世人矚目的成就，涌現(xiàn)出一批令人欣喜的典型案例，為全縣開展基層社會治理創(chuàng)新創(chuàng)造良好條件，同時也為全省乃至全國農(nóng)村基層治理提供了可供借鑒的寶貴經(jīng)驗。
1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，共建共治，不斷激發(fā)社會治理的活力
長沙縣“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)的實踐證明，只有加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，做到多元參與，凝心聚力，共建共治，才能最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，走在社會治理創(chuàng)新前列。
早年梁漱溟、晏陽初先生推行鄉(xiāng)村治理單純依靠行政支持，雖然也產(chǎn)生了一定影響，但本質(zhì)上還是一種自上而下的改革，缺乏深厚的組織土壤，結(jié)果還是無疾而終。
在“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)中，長沙縣始終堅持頂層設(shè)計、試點突破，突出重點、整體推進(jìn)，方向堅定、步子扎實，縣委書記多次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一各方思想，凝聚全縣共識，科學(xué)合理規(guī)劃，精心描繪藍(lán)圖，分類指導(dǎo)實施，推動社會治理沿著正確方向
發(fā)展；積極引入像北京地球村這樣的社會組織作為善意第三方參與，發(fā)揮外力激發(fā)作用，搭建社會協(xié)商平臺，激活基層自治職能，實現(xiàn)村民自治主體下沉到村民小組；充分尊重群眾選擇，發(fā)揮群眾主體地位，增強(qiáng)廣大群眾的主人翁意識與責(zé)任感，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、群眾自治良性互動。
2.堅持相信群眾，依靠群眾，切實提升社會治理的實效
長沙縣“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)的實踐進(jìn)一步證明，只有真正尊重群眾的主體地位，真正相信群眾，變“為民做主”為“由民做主”，在滿足群眾利益訴求的同時滿足群眾的參與需求，讓廣大鄉(xiāng)村群眾在公共事務(wù)方面由“要我做”主動變成“我要做”，才能把群眾想干的事情變成黨委政府要干的事情，把黨委政府在干的事情變成群眾積極參與、鼎力支持的事情，把黨委政府干成的事情變成給群眾帶來實實在在民生利益的事情。
“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)中，長沙縣無論是在“一站兩會”的建立與運(yùn)行上，還是在項目投入機(jī)制改革與考核評價體系創(chuàng)新中，都堅持同群眾商量，與群眾交流，事事尊重群眾，時時親近群眾，處處關(guān)心群眾，充分發(fā)揮群眾在創(chuàng)新社會治理、推動新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理與新農(nóng)村建設(shè)從單純收集群眾的意見，提升為激發(fā)群眾的共同愿景；從單純滿足群眾的利益訴求，提升為滿足群眾的參與需求；從為群眾點對點的服務(wù)，提升為培育群眾組織，讓群眾實現(xiàn)自我服務(wù)。
1.亟待建設(shè)保障持續(xù)推進(jìn)的機(jī)制
對于“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)能夠在長沙縣開花、生根、結(jié)果的原因，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）課題組歸納為“六個一”，缺一不可：一個堅持改革創(chuàng)新的縣委書記（楊懿文）；一個具有豐富理論和實踐經(jīng)驗的專家（廖曉義）；一個能夠深刻理解并大力支持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記（如各試點村所在鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委書記）；一個接受樂和理念并敢于身體力行的村支部書記（如各試點村支書）；一個具有公共意識和精神的鄉(xiāng)間能人（如各試點村互助會會長）；此外，還有一個能夠串通涉及上述五個節(jié)點，實現(xiàn)上情下達(dá)、下情上達(dá)的“通天人物”（如長沙縣“樂和鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、縣委宣傳部副部長馬搏）。“六個一”缺一不可，恰恰說明“樂和鄉(xiāng)村”制度環(huán)境的不穩(wěn)定性。從整個“六個一”鏈條來看，任何一個環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)不同認(rèn)識，項目推進(jìn)都會遇到阻力。這說明目前鄉(xiāng)村基層村民依法自治的社會基礎(chǔ)仍相當(dāng)薄弱，未來發(fā)展受到影響甚至半途而廢并非危言聳聽。
通過調(diào)研也不難得出結(jié)論，既接受樂和理念，工作能力又特別突出的村支書是樂和鄉(xiāng)村建設(shè)試點獲得成果不可或缺的關(guān)鍵。實際上不少試點村的順利實施，都得益于出色的村支書，比如白沙鎮(zhèn)雙沖村支書向文革、開慧鎮(zhèn)葛家山村支書湯長順、金井鎮(zhèn)西山村支書林金良等，實際上如果沒有他們?nèi)σ愿暗耐七M(jìn)，這些試點村的
建設(shè)成果難于想象。這些村干部基本上都是經(jīng)受了市場經(jīng)濟(jì)的洗禮，獲得了經(jīng)濟(jì)獨立，自愿回到村里造福桑梓的人，他們處在國家科層體制與鄉(xiāng)村自治社會之間樞紐地位。一旦自然社區(qū)建設(shè)倒逼投入機(jī)制改革，僅由他們承擔(dān)體制扭曲帶來的壓力是不現(xiàn)實的，這就考驗行政體制能否做出“從取悅上級到取悅顧客”的根本轉(zhuǎn)變。
從樂和互助會層面看，自然社區(qū)領(lǐng)袖人物的威信聲望、創(chuàng)新精神、能力乃至個性對推進(jìn)“樂和鄉(xiāng)村”的關(guān)鍵性作用和意義毋庸置疑，但同時也存在樂和鄉(xiāng)村建設(shè)成敗對他們過分依賴的隱患，持續(xù)推進(jìn)的保障機(jī)制并沒有充分建立起來。
實際上，從上到下的樂和理念宣講、普及，讓更多的干部、群眾了解、理解、接受，同時在體制、制度方面建立持續(xù)推進(jìn)的保障機(jī)制，仍將是曠日持久的工作。
2.項目進(jìn)入深水區(qū)倒逼投入機(jī)制改革
互助會是三事分流的重要載體?；ブ鷷闪⑷菀?，但真正激活，使其長期運(yùn)轉(zhuǎn)，并發(fā)揮作用還存在困難。目前，雖然擁有項目、陪伴、責(zé)任、產(chǎn)業(yè)、基金、規(guī)章、教育、活動等八種激活方式，但最關(guān)鍵的還是缺乏政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從政治基礎(chǔ)來看，雖然成立了社工站，為互助會的運(yùn)作提供了機(jī)制保障，但長期來看還是缺乏法律賦予的權(quán)力和地位。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，由于村集體經(jīng)濟(jì)的缺乏與村級運(yùn)行經(jīng)費基本依賴政府支持，使得村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的資源缺乏，如果沒有有效的投入機(jī)制改革，互助會將由于事權(quán)、財權(quán)與責(zé)任的不相匹配，因缺乏經(jīng)費而無法被激活，承辦“小事”就會力不從心，三事分流也會因此而缺乏內(nèi)生動力。
就目前而言，參與式投入機(jī)制改革，涉及縣鎮(zhèn)村關(guān)系的理順，財權(quán)、事權(quán)的下放和辦事程序的規(guī)范，需要立足于縣級層面進(jìn)行頂層設(shè)計，將治理理念融入政府職能轉(zhuǎn)變、財政投入、干部考評等各項改革之中。此外，投入機(jī)制改革還需要政府鼓勵村民以集資、投工、投勞等方式參與村級治理，加大以獎代投力度，讓政府、社會和個人真正參與村級治理成為常態(tài)，形成可持續(xù)的推動力。
