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2024年11月24日
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今年的中央1號文件以加快水利改革發(fā)展為主題，對加強農(nóng)田水利建設(shè)作出了重要部署。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)田水利設(shè)施薄弱，已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的制約因素。今年的中央1號文件聚焦水利，就是要突破這個制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。我們應(yīng)認(rèn)真貫徹落實中央精神，抓住國家加強農(nóng)田水利建設(shè)的有利時機，全面推進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平邁上一個新臺階。
加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常重要和緊迫
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅是增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的重要手段，也是擴大國內(nèi)需求、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。近年來頻繁發(fā)生的嚴(yán)重自然災(zāi)害，凸顯了加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性和緊迫性。
加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是保障國家糧食安全的需要。雖然近年來我國糧食產(chǎn)量逐年提高，但并未從根本上改變糧食供求緊平衡的格局。未來一個時期，糧食需求還將持續(xù)快速增加，保障糧食有效供給的壓力仍然很大。目前，糧食增產(chǎn)最大的制約因素就是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)田水利設(shè)施薄弱。我國農(nóng)田有效灌溉面積僅占耕地總面積的48.7%，大部分農(nóng)田處于靠天吃飯的狀態(tài)；約六成耕地受干旱、陡坡、瘠薄、鹽堿等因素影響，產(chǎn)出水平不高。耕地的生產(chǎn)條件又制約著其他生產(chǎn)要素的效率提高。因此，要穩(wěn)步提高糧食產(chǎn)量，必須解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施問題。
加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是擴大內(nèi)需的需要。在投資方面，目前部分工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩矛盾加劇，擴大投資的空間有限，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施由于歷史欠賬多，需要投入的規(guī)模很大，不存在重復(fù)建設(shè)的風(fēng)險。這方面的投資還能消化建材、裝備等行業(yè)的過剩產(chǎn)能。在消費方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造大量就業(yè)機會，增加農(nóng)民務(wù)工收入，擴大農(nóng)民生產(chǎn)性消費，釋放農(nóng)村消費潛力。
加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。我國正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的重要條件和動力。開展農(nóng)田水利建設(shè)，提升耕地地力，有助于發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；建設(shè)規(guī)模化養(yǎng)殖場、園藝產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)園區(qū)，有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化水平，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；推廣農(nóng)業(yè)機械裝備，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，有助于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和生產(chǎn)效益；完善基層農(nóng)技推廣基礎(chǔ)設(shè)施，有助于增強農(nóng)業(yè)科技支撐能力，加快先進技術(shù)應(yīng)用。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施能夠為先進生產(chǎn)要素的投入提供基礎(chǔ)平臺，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供根本保障。
加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是應(yīng)對極端天氣的需要。近年來，受氣候變暖等因素影響，極端天氣呈頻發(fā)重發(fā)態(tài)勢，旱澇災(zāi)害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響不斷加深。自上世紀(jì)90年代以來，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害成災(zāi)率提高了近6個百分點。2004年以來，每年因災(zāi)損失糧食均在600億斤以上，2009年高達(dá)1107億斤，占全國糧食總產(chǎn)量的1/10。去年入冬以來，北方小麥產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)持續(xù)旱情。在這種情況下，要保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，就必須加強農(nóng)田水利建設(shè)，改善耕地灌排條件，提高抵抗旱澇災(zāi)害的能力。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)須關(guān)注的重點領(lǐng)域
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施包括農(nóng)田水利、耕地整理、養(yǎng)殖小區(qū)、漁政漁港、物流信息、能源交通等方面。從提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、破除農(nóng)村發(fā)展瓶頸制約的要求看，有三方面的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施最為薄弱、最需要加強，是今后一個時期農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點。
耕地質(zhì)量建設(shè)。穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅要確保耕地面積不下降，而且要著力解決耕地質(zhì)量問題，通過增加單產(chǎn)促進總產(chǎn)量提高。目前，全國有中低產(chǎn)田12.7億畝，占耕地總面積的70%，其中易于改造的中低產(chǎn)田8.75億畝。據(jù)測算，改造1畝中低產(chǎn)田可增產(chǎn)糧食150斤。因此，中低產(chǎn)田是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的潛力所在。近年來，國家通過實施標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理等項目，著力提高中低產(chǎn)田質(zhì)量水平，取得了明顯成效。黨的十七屆五中全會提出，要加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。今后，應(yīng)進一步加大投入力度，加快改造中低產(chǎn)田，確保農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力長期持續(xù)穩(wěn)定提升。
農(nóng)田水利設(shè)施。在提高地力的基礎(chǔ)上，要盡快解決水的問題。目前，農(nóng)田水利設(shè)施最突出的問題是田間末級灌排溝渠建設(shè)滯后，不能很好地解決農(nóng)田灌溉“最后一公里”的問題；節(jié)水技術(shù)應(yīng)用范圍不廣，農(nóng)田大水漫灌還比較普遍，農(nóng)業(yè)灌溉水利用率只有國際先進水平的60%；工程性缺水嚴(yán)重，水源工程比較少，一些水庫老化失修，蓄水能力不斷下降，造成不少水資源豐富的地區(qū)也容易面臨缺水問題。針對這些問題，今后應(yīng)進一步加大農(nóng)田水利建設(shè)力度，努力提高農(nóng)田水利設(shè)施總體水平。一是加快發(fā)展小型農(nóng)田水利，結(jié)合小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)和旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程，重點建設(shè)田間末級灌排溝渠、機井、泵站等配套設(shè)施，發(fā)展小型集雨蓄水設(shè)施、應(yīng)急水源、噴滴灌設(shè)備等，增加有效灌溉面積。二是大力發(fā)展節(jié)水灌溉和旱作農(nóng)業(yè)，應(yīng)用推廣地膜覆蓋、渠道防滲、管道輸水等技術(shù)，擴大節(jié)水抗旱設(shè)備補貼范圍，積極開展深松深耕、保護性耕作，引導(dǎo)農(nóng)民合理有效利用灌溉水資源。三是抓緊解決工程性缺水問題，加快推進西南等工程性缺水地區(qū)重點水源工程建設(shè)，盡快建設(shè)一批中小型水庫、引提水和連通工程，支持農(nóng)民興建“五小水利”等小、微型水利設(shè)施，顯著提高雨洪資源利用和供水保障能力。
農(nóng)村民生工程。加強農(nóng)村民生工程和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，既是改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的重要舉措，也是加快發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的重要途徑。目前，農(nóng)村飲水、公路、能源等基礎(chǔ)設(shè)施仍然比較薄弱。今后，應(yīng)持續(xù)增加財政投入，著力強化農(nóng)民急需的生活基礎(chǔ)設(shè)施。一是繼續(xù)推進農(nóng)村飲水安全建設(shè)，加大供水工程建設(shè)力度。二是實施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類用電同網(wǎng)同價。三是推進農(nóng)村公路建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村客貨運輸。四是發(fā)展農(nóng)村清潔能源，加快推進農(nóng)村清潔工程建設(shè)。
加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)須采取的政策措施
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的重大舉措。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)十分繁重，需要采取全方位的政策措施予以支持，特別應(yīng)做好以下幾方面工作。
系統(tǒng)制定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)堅持規(guī)劃先行，努力提高建設(shè)的科學(xué)性、系統(tǒng)性。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、水土資源條件和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，因地制宜制定建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)明確農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目標(biāo)、重點和順序，合理安排建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)進度，有計劃、有步驟地推進。加強各部門規(guī)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃重點區(qū)域建設(shè)內(nèi)容，明確各自分工和職責(zé)，集中投入、整體推進，確保項目間的銜接和配套。在制定規(guī)劃過程中，要充分尊重農(nóng)民的意愿，切實維護農(nóng)民的權(quán)益。
大幅增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。投入不足是我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的根本原因，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵是要落實建設(shè)投入。在財政投入上，財政支出重點應(yīng)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的總量、增量均有提高；預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資應(yīng)重點用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保總量和比重進一步提高；土地出讓收益應(yīng)重點投向農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保定額提取、定向使用，特別是落實好土地出讓收益的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策。在信貸投入上，繼續(xù)引導(dǎo)金融機構(gòu)加大涉農(nóng)信貸投放力度，保持涉農(nóng)貸款增量占比不低于上年，涉農(nóng)貸款增速不低于同期各項貸款增速，鼓勵金融機構(gòu)增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸資金。
努力形成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合力。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入規(guī)模巨大，應(yīng)當(dāng)在堅持政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過體制機制創(chuàng)新，充分調(diào)動社會資本和農(nóng)民群眾參與建設(shè)的積極性，形成政府、社會、農(nóng)民三方共同投入的合力。對于社會資本，關(guān)鍵是要深化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確所有權(quán)和使用權(quán)，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，吸引其參與經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，鼓勵符合條件的地方政府融資平臺通過直接、間接融資方式，為社會資本參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)提供支持。對于農(nóng)民群眾，關(guān)鍵是要加大“一事一議”財政獎補的力度，實行多籌多補、多干多補，激勵他們興修農(nóng)田水利。
加快完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護機制。目前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施“重建輕管”的問題十分突出，管護的主體不明、責(zé)任不清、資金不足，造成很多設(shè)備設(shè)施老化失修，難以有效發(fā)揮作用。解決這些問題，需要在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，落實管護主體和責(zé)任。對于公益性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，政府可通過委托—代理方式加強管護，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系和考核機制，并對管護經(jīng)費給予適當(dāng)補助；對于經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)引導(dǎo)其走向市場，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我管護。
切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入立法。我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題突出，改善需要循序漸進。應(yīng)做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，把強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的一系列政策制度化、法制化。當(dāng)前，需要加強農(nóng)業(yè)投入立法方面的研究，爭取通過法律明確各級財政在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的職責(zé)和權(quán)限，明確國家財政資金用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的數(shù)量、比例以及增長幅度，提高中央和省級財政的投入比例，為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入穩(wěn)定增長提供法制保障。
