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2024年11月24日
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戶籍改革背后的利益博弈
多年來，戶籍改革始終牽動著國人的心。近日，中央政策研究室社會局有關負責人在參加“社會建設與管理體制改革”論壇時透露，戶籍改革將逐步取消農村戶口，按居住地登記戶籍。在改革開放30年、戶籍制度確立50年的今天，改革的號角再次吹響，備受各界關注。現代戶籍制度為何成為社會發展的藩籬？城市、農民是否已經做 戶籍制度逐漸成為藩籬 1958年，中國戶籍制度的確立與當時的社會現實需要分不開，同時也有一定的歷史原因。中國人民大學社會與人口學院副教授陸益龍告訴記者，中華人民共和國成立初期，工業建設被放在了非常重要的地位，但是，國民生產一窮二白，基礎薄弱，當時國家需要把大量的農民盡量地鞏固在土地上支援工業，農民也為此做出了一定的犧牲。借鑒中國歷代延續的城鄉分野的戶籍管理和解放軍實行的配給制度，在那個交通、信息不發達的時代，戶籍制度成為一個了解宏觀狀況的有效手段和管理方式，對社會管理發揮了基礎性效用。 隨著社會的發展，中國的戶籍逐步承載四個方面的功能：一是信息功能；二是身份證明功能，不僅區分農業和非農業戶口，還做了區域的區分；三是資源分配的依據，中國很多資源分配與戶籍身份緊密結合；四是社會控制功能，有利于了解人口流向、維護社會治安。 陸益龍不無擔憂地告訴記者，目前中國戶籍的信息功能和社會控制功能出現了弱化，人口大量流動，戶籍卻無法顯示其確切的信息，而戶口買賣等行為的出現，也出現了證件重號、信息虛假等現象。而相反，戶籍的另外兩方面的功能卻在被進一步強化。但是強調戶籍身份，卻與市場經濟強調的公平原則格格不入。市場經濟的最大特點是流動的、開放的，它要求市場的主體是平等的，戶籍身份一定程度上使城市、農村的這種不平等制度合法化。戶籍制度逐漸成為社會發展的藩籬。一個開放的、相對公平的社會應當不斷弱化先賦因素的作用。 農民土地承包權仍需保留 由于金融危機，農民工群體首當其沖遭遇了強大的失業沖擊。陸益龍認為，由于他們仍然被排除在城市體制之外，他們只能返鄉，而這個體制也就是“戶籍制度”。城鄉戶籍上的差別，導致農民工在城市社會得不到太多的認可，他們無法分享城鎮資源和公共物品，沒有可供他們長遠可持續發展的制度，比如城市沒有將他們納入失業保險、最低生活保障等福利里面，由于不斷流動，也導致就業培訓缺位等。 這種漂泊不定的群體的存在，將對社會穩定產生很大的影響。因此，取消農村戶口，按居住地登記戶籍，將讓農民享有平等的待遇，將大大增加農民工的幸福指數，對城市經濟的長期持續發展大有裨益。這無疑是一個巨大的進步。據悉，目前已有河北、遼寧等13個省、自治區、直轄市相繼出臺了以取消“農業戶口”和“非農業戶口”性質劃分、統一城鄉戶口登記制度為主要內容的改革措施。 但是，我們意外地發現，面對曾經夢寐以求的城市戶口，很多農民并沒有表現出多大的熱情。“這是因為某些地方上的政策具有一定的欺騙性，”陸益龍指出，“很多人對當年的農轉非政策仍記憶猶新，農民花了大量金錢換來的城市戶口，卻得不到任何實惠。”而現在，某些地區鼓勵農民以土地承包經營權置換居民養老保險、以宅基地置換城鎮住房，這就意味著農民將失去命根子——土地。面對這筆交易，農民還是不敢冒險。因此，陸益龍建議，戶籍改革中還應保留農民的土地承包權，可以采用農民自愿的方式，也可以暫時不考慮土地和戶籍的關系，并逐漸地把兩者分離開來。戶口登記應該是非常中性化的，只是信息的記錄。 戶籍改革不會對城市造成壓力 一旦戶籍制度完全放開，農民會全部涌入城市嗎？城市是否又將難以承受？這些擔心一直困擾戶籍改革。中國經濟要騰飛，必須有新一輪的城市化，掃除城市化的戶籍藩籬勢在必行。但是我們為何害怕城市化，陸益龍認為，歸根到底是城鄉分隔的理念沒有改變。城市居民是這一制度的既得利益者，是受到這一制度保護的利益群體。因此，他們并不希望清楚戶口身份邊界。即便在當前市場轉軌過程中，一些資源配置的原則已經與戶口身份發生分離，但是，戶口身份的邊界仍能幫助他們緩解市場競爭的壓力，讓他們在市場競爭中得到一定保護。此外，地方政府為了減少其管理成本、減輕自身責任，會有意無意地限制外來流動人口，或是盡量推卸對外來人口的管理責任，于是，他們會運用戶籍管理作為其施政的依據。 但是，我們發現城市發展已經越來越離不開廣大農民工群體。陸益龍指出，目前戶籍在控制人口遷移的作用已經越來越弱化。僅以北京為例，雖然戶籍制度管理嚴格，但是該進來的都還是進來了，大量的流動人口涌入北京。城市管理并不一定只有戶籍一種手段，城市應該從管理、規劃等方面謀求發展，而不是通過戶籍制度來緩解壓力。 一直以來我們對戶籍改革帶給城市壓力的擔心，主要來自于戶籍背后的社會福利分配。陸益龍認為，戶籍改革應當與它們背后的社會福利制度逐漸剝離開來，可根據居住地點、居住時間、家庭情況、職業等來分配，社會管理手段應該多元化，而并不是僅依靠戶籍，如新《勞動合同法》中就對農民工的社會保障作了相應的規定。當然，社會福利、社會保障制度的改革非常復雜，但我們可以逐步實現。世界上很多國家在人口流動方面都做得很好，美國的紐約、日本的東京等國際大都市也并沒有因為人口流動而導致城市無法承受，中國也可以適當借鑒。(來源：中國社會科學院報) |
