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2024年11月22日
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原標題：四問人口規模“天花板”——北上廣提出未來五年嚴控人口總量
目前，多地兩會密集開幕，北上廣等特大城市紛紛提出人口“天花板”的控制規劃：北京提出2020年常住人口控制在2300萬以內的紅線，上海提出2020年人口不超過2500萬人的控制目標，廣州提出適度控制人口規模。
近日，國務院常務會議提出，除極少超大城市外，全面放開高校畢業生、技術工人、留學歸國人員等落戶限制。專家指出，城市人口規模差別化調控的信號已經明確：特大城市嚴控人口規模，中小城市加快放開落戶制度。
“新華視點”記者調查發現，根據官方公布的統計數據，“十三五”期間，北京、上海分別還有約130萬和75萬的人口“增長空間”。設定人口“天花板”能否擋住涌向特大城市的人流？
一問：未來五年這幾個城市預設的人口增長空間有多大？
正在召開的地方兩會上，北京、上海、廣州等地均明確提出嚴控人口總量：北京市市長王安順22日說，北京在2020年的人口上限要控制在2300萬以內；上海市市長楊雄２４日表示，“十三五”期間，上海將堅持綜合施策，嚴格控制人口規模，常住人口總量控制在2500萬以內；此前公布的廣州“十三五”規劃建議稿也提出，落實國家對特大城市人口控制政策，適度控制人口規模。
“北上廣等特大城市目前的人口早已超出城市的承載力，設定人口‘天花板’是迫不得已。”清華大學公共管理學院教授于安說。
國家行政學院教授汪玉凱表示，特大城市和部分大城市人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇，空氣污染、交通擁堵、公共安全問題等“城市病”日益嚴重。中國符合條件的特大城市有６個：北京、上海、廣州、深圳、天津和重慶。其中，北京和上海人口矛盾更突出。
截至2014年底，上海、廣州、深圳的常住人口分別達到2425萬人、1308萬人和1077萬人。北京市政府最新公布的數據顯示，2015年底北京常住人口2170.5萬人。
據此計算，未來五年，北京和上海分別還有不到130萬和75萬的人口增長空間。
二問：設立“天花板”能否擋住洶涌的人流？
在2000年至2012年的12年間，北京流動人口增加517萬，每年增長43萬；上海每年增長53萬；廣州每年增長43萬；深圳則每年增長56萬。而根據北京和上海的目標，未來五年人口平均增速必須控制在26萬和15萬以內。
記者采訪發現，近幾年，京滬兩地人口增速均已大幅降低。但專家認為，京滬等城市要完成調控目標，還面臨諸多挑戰。
——短期犧牲ＧＤＰ的定力。“人在業在，業走人走。限制產業，需要有短期犧牲ＧＤＰ的定力。”暨南大學管理學院教授胡剛認為，這正是此前全國多個城市公布的人口目標屢遭突破的重要原因。記者了解到，北京和上海現在都將調整落后產能作為突出辦法，上海還提出“控制建筑總量過快增長，抑制人口過度涌入”等手段。
——“摸黑作戰”。胡剛表示，隨著外來人口的大量聚集，以常住戶籍人口信息為主、底數不清、手段落后成為調控人口、開展公共服務的短板。
一位基層干部直言，對外來人口的統計只能靠派出所登記、移動電話卡等綜合估算，“底數不清，只能‘摸黑作戰’。希望可以建立政府部門間統一的大數據信息平臺”。
——“拆遷游擊戰”。近年來出現了政府與流動人口之間“你拆我搬、越搬越遠”的“拆遷游擊戰”現象。復旦大學教授任遠表示，隨著流動人口不斷向城市外圍移動，要避免“環都市貧困帶”的拉美式陷阱。
三問：疏解人口的根本之道是什么？
北京市發改委主任盧彥表示，要疏解人口必須先調整城市的產業布局和功能定位。北京市常務副市長李士祥２２日表示，北京的非首都功能主要包括四類：一般性制造業、區域性物流基地和區域性批發市場、部分教育醫療等公共服務功能以及部分行政性、事業性服務機構。
汪玉凱指出，北京最新明確的定位是全國政治、文化、國際交往、科技創新中心。并未突出經濟中心的定位，也就是說一般能在外地發展的產業都可以疏解。
上海市政府工作報告指出，2016年上海將推動新興產業加快發展和傳統產業改造升級，全年淘汰落后產能1000項左右。上海市政協常委馬云安表示，以建筑業為例，目前上海有90萬建筑工人，60萬是外來務工人員。如果未來建筑房屋的方式從工地建設變為工廠組裝，對建筑工人數量的需求會降低，同時還能減少空氣污染。
值得注意的是，京滬兩地政府工作報告都提出要土地減量開發、嚴控用地總量。北京提出，2020年建設用地總量控制在2800平方公里，上海也提出建設用地總量控制在3185平方公里以內。
胡剛表示，京滬建設用地總規模占行政區域總面積比例明顯高于不少國際大都市。建設用地過多影響城市環境和發展質量，而嚴控土地開發強度則有助于倒逼人口調控。
四問：居住證、積分落戶與人口“天花板”如何并行？
對于特大城市而言，控制人口數量與落實對外來人口的公共服務如何保持平衡？
22日召開的國務院常務會議提出，國務院已頒布居住證暫行條例，各地要結合本地實際，抓緊制定細則，使有別于以往各類暫住證、含金量更高的居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮常住人口。而據統計，2014年底上海常住外來人口達996.4萬，北京2015年底常住外來人口達822.6萬，常住外來人口占兩地常住人口的比例約40%。
專家表示，提出人口“天花板”并不意味著居住證和積分落戶制度會被邊緣化。大城市的人口調控不應只看到數量這個指標，更應注重人口結構、素質和合理布局。居住證和積分落戶制度有助于促進人口結構調整。
目前，上海公布的居住證辦法和北京的征求意見稿，對于居住證辦理門檻較為寬松，而積分落戶辦法門檻較高。汪玉凱表示，對特大型城市而言，居住證和更進一步的積分落戶應該成為“京漂”“滬漂”落戶的制度通道。
記者獲悉，目前北京居住證和積分落戶的具體辦法仍處于意見匯總階段。“具體積分落戶分值怎么設定，現在正在網上廣泛征求意見，要盡量爭取科學。”李士祥說。（參與記者：榮啟涵）
