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2024年11月24日
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2億多流動人口，是城市建設不可缺少的力量，亟須納入制度關懷的視野
我國正在經歷一場世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，改革開放以來，我國城鎮化率由18%提高到54.77%，城市建設與管理面臨著全新而艱巨的挑戰。
法治是現代城市的標志之一，也是保障之一。中央城市工作會議提出堅持依法治市，全面貫徹依法治國方針，依法規劃、建設、治理城市，促進城市治理體系和治理能力現代化。健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序。深入推進城市管理和執法體制改革，確保嚴格規范公正文明執法。
本報從今日起特刊發“城市管理中的法治問題”系列報道，結合地方實踐，厘清法治難點，剖析形成原因，探尋解決之道。敬請關注。——編 者
2015年12月31日早6點整，北京火車站，天色未明，寒風瑟瑟，《東方紅》悠長的旋律流入心底，讓人備感溫暖，它似乎在提醒，“回家的車就要來了。”
雖然離春節還有些時日，但火車站的各個角落已擠滿了人。年長者三五成群，席地而坐，嗑瓜子，玩撲克，睡會兒覺。年輕人把頭埋得很深，用手機打發時間。無論大小、口音、穿著，他們都攥著一張車票，擁有一個稱謂——流動人口。這一早，記者拖家帶口，融入其中。
現狀
我國流動人口已達2.53億人，而他們卻被拒之于福利和制度關懷之外
來自湖北隨州的一對夫妻，40剛出頭，臉上卻看不出一點光澤，他們在北京做早點買賣七八年了。“北京人多，生意比家里強。壓力也大，租了一家小飯館，每月5200元。”丈夫胡貴生說。
小飯館每天只能從凌晨2點用到早上10點，其他時間房東要正常營業。為此，別人還在睡夢中，胡貴生夫婦就得起床推出小三輪，架上鍋爐、蒸籠、油鍋、餐具，去小飯館忙活。“一年能掙15萬，可這是兩口子干出來的，還是毛利潤，比不上現在一個年輕人。況且我們老了還沒退休金，只能靠現在多辛苦。”胡貴生說。
他們之所以來北京，另一個原因是女兒在這里上大學。“有時候她也過來幫忙，但我們不讓，心想她把書念出來，能在大城市過上好生活。”女兒也是這對夫妻在北京唯一的親人。“每天都在干活，沒時間出去玩。”“都是過路買賣，談不上認識誰。”
在他們看來，留在北京幾乎是零概率事件，夫妻倆笑著說，“霧霾重，污染大，比不上家里大白菜新鮮。”
列車上，與記者對面而坐的是一對小夫妻。男的是北京人，女的是山西人，兩人都是“白領”。“家里有爸媽，總不能一年到頭不回去看看吧。我和老公約法三章，今年元旦去我家，春節就在他家，各家都要住幾天。”女士汪佳佳說。
夫妻倆還聊到了北京積分入戶的話題。“幸好老公是北京戶口，單憑我，那就麻煩了。”汪佳佳說，“剛畢業那會，我準備留家里。我爸一個勁地鼓搗我上北京，結果人是來了，非但買房、搖號受限制，好多事情還得回家辦。”
火車一站站地過，乘客一波波地換，正如改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。國家衛計委發布的《中國流動人口發展報告2015》顯示，我國流動人口規模到2014年增長到2.53億人。預計到2020年，我國流動人口將增長到2.91億人。這意味著目前全國每5到6個人中，就有1個是流動人口。并且，每個人都有每個人的故事，他們因為就業、生活、子女、家庭，選擇“漂”在異鄉，同樣也是這些因素，讓他們心卻難“泊”。
對策
戶籍改革、公共服務均等化，推進以人為核心的城鎮化
事實上，是堅守北上廣，還是回歸新農村，這是每個人的自由選擇。是建筑工人，還是高級白領，這決定于每個人的能力素質。可無論意愿、能力如何，為了讓改革發展成果惠及每個人，我們還應有“政策”。
黨的十八大以來，黨中央始終強調推進以人為核心的城鎮化，高度重視流動人口的管理和服務。2014年7月，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求建立城鄉統一的戶口登記制度。截至目前，全國25個省（區、市）出臺了戶籍制度改革具體實施意見，還有一些城市提出積分落戶制度。
一方面是明確落戶城鎮的條件和程序，從制度上有序敲開“農民進城”的大門，另一方面是推進公共服務均等化，努力打破“本地人”“外地人”的權利藩籬。
前兩日，記者在社區衛生服務中心，預約登記窗口傳來一個聲音，“過兩天回老家，能否推遲小孩下次打疫苗。”外地人的口音，正在享受本地的計生服務。如今，在越來越多的城市里，居住證持有者可參加社保、購車、購房，子女可享受義務教育，身份證也可以異地換領補辦，就連爭議最大的異地高考正在破冰。
同樣需要看到，按照常住人口計算，我國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口達到7.5億。但問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮仍不能平等享受諸多公共服務，帶來一些復雜的經濟社會問題。
這從準生證辦理窺見一斑。雖然國家有關部門作出規定，流動人口無須回到戶籍地，可以在工作居住地辦理準生證了。但是仍有不少人在網上吐槽“想哭的經歷”，“外地人辦理生育證，需要提供戶籍地各種證件證明，還是要回家。等到孩子出生回老家落戶時，戶籍地又要你提供在城市的各種證件證明。前前后后，需要折騰的事太多。”
實踐證明，對于流動人口的管理和服務，法治是根本之道。2009年，《流動人口計劃生育工作條例》正式頒布。各地隨后制定了一系列關于流動人口的管理和服務的規章制度。對于城市流浪乞討人員，早在2003年，收容遣送制度被正式廢止，取而代之的是救助管理辦法，充分體現了對該群體的權利尊重。如今，新年伊始，《居住證暫行條例》正式實施，讓“暫住證”成為歷史，讓流動人口的權利得到更多尊重和保障。
展望
夯實經濟基礎，為他們搭建起制度和法治的梁柱
如今，我國城市發展已經進入新的發展時期。2013年12月召開的中央城鎮化工作會議要求，“從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。”
2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》指出，“努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。”
2015年12月召開的中央城市工作會議進一步指出，“推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。要加強對農業轉移人口市民化的戰略研究，統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革。”
中央部署旨在提升新型城鎮化水平，但有一種聲音認為，“有能力在城鎮穩定就業和生活”是一種高門檻，意味著戶籍改革特別是特大城市落戶走上精英化路線。
實際上，時隔37年之后，中央城市工作會議再次召開，其背景就是城鎮化率不斷提升，“城市病”也相繼爆發，特別是特大城市和部分大城市人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇，住房政策、環境污染、人口規模等問題亟須破題。
還需要看到，新型城鎮化建設是一項系統工程，戶籍制度改革也并非一蹴而就，國家在這方面提出了“存量”“增量”概念，要求“堅持積極穩妥、規范有序。就是要立足基本國情，積極穩妥推進，優先解決存量，有序引導增量，合理引導預期，不急躁、不冒進，一定要防止不切實際、一哄而上。”
有專家表示，一些人寧可扎堆大城市，也不愿去小城鎮，根本在于城鄉和區域發展差距較大。新型城鎮化并非只是幾個特大城市的“鶴立雞群”，而是需要中小城市和小城鎮的“共同發展”。未來，亟須根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展，既實現同城之人的服務均等化，還實現周邊中小城市、小城鎮與大城市的服務同城化。
為了讓1億人口盡快圓了“市民夢”，統籌推進配套制度改革、促進公共服務均等化也是今后工作的重中之重。就目前而言，我們已經取消了城鄉二元結構的戶口區分，但要恢復戶籍的純粹登記功能、剝離附在戶籍之上的利益還很艱難。記者在采訪中了解到，取消區分后，住建部門對城市居民去農村購房建房就不好識別了；衛生部門認為，將來如果無法區分農村居民，新農合也難以核實了；教育部門提出，城鄉生源補貼不一致的客觀實際尚在，將來該如何落實？這些問題都有待于進一步研究和解決。
