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2024年11月24日
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曹四發：推進鄉鎮統籌模式，使農民共享改革成果
北京市農村經濟研究中心副主任
在通常的土地利用規劃中，并沒有專門的集體建設用地指標，它是一種事實認可：既然此處已建起房屋，那么這里就是建設用地；既然這里建起的企業已獲批，那么該企業就有建設用地基地……所以，中國到底有多少集體建設用地，至今沒有一個準確的統計數字。北京郊區在經濟發展的進程中，經歷了鄉鎮企業轉變為工業大院的過程，如今工業大院基本已成為外來人員的租賃集中地。據統計，北京二環以內人員并不集中，人員集中的區域在城鄉結合部，尤其在工業大院中。這一區域高密度地容納了大量的小建材、小五金、小市場、小作坊等低端業態。我們對其的總結是：第一，人員密集；第二，公共安全隱患大，因為水電自引，所以容易起火；第三，由于私搭亂建、亂堆亂放嚴重，生存環境、交通狀況、空氣質量等都相對惡劣。
北京市政府對這些大院分兩批進行環境建設，稱其為“第一道綠隔”和“第二道綠隔”。其中，處于“第二道綠隔”的89個鄉鎮始終無法達到規劃要求的綠化面積，我們研究和試點的大興區西紅門鎮便在此列。該鎮有24個村，24個村就有24個村級工業大院。24個大院加上里面搭建的廠房，共有約1000萬平方米的面積。如何將這24個工業大院集中起來？我們的做法是把1000萬平方米內的建筑全部拆除，統一在某處建一個園區，占地只需約200—300萬平方米。這樣做的效果是：第一，還綠了700—800萬平方米，把“第二道綠隔”規劃的綠地面積落實了；第二，統一建設水、電、路等基礎設施，布局實現了規范和優化；第三，產業結構升級了，以前是各村自營，現在被納入了鎮的范圍；第四，農民收入增加了，24個村成立了一個經營聯合社，村民都是股東，每年分紅。我們把這種模式稱為鄉鎮統籌，即集體建設用地的鄉鎮統籌集約利用。
這一模式與傳統的征地開發模式不同，征地開發模式農民難在城市發展中持續獲利，我們則希望開辟另一種模式：使土地權屬與農民收入緊密相連，同時能夠契合政府的規劃、減輕人口和資源環境的壓力，對城市的管理和運行產生正面作用。這種模式現在很受認同，2014年北京市5個區選了6個鎮作為試點，發展趨勢良好，但在實踐過程中面臨著3個棘手的難題，迫切需要各位專家為我們出謀劃策：
第一，規劃和土地管制的政策障礙。原來的1000萬平方米是“事實婚姻”，鄉鎮政府不必承擔責任，現在的300萬平方米則需鄉鎮政府擔責，因此園區遲遲拿不到正式的建設規劃許可證和建設許可證；
第二，投融資的體制和模式問題。我們在5區6鎮中做了初步的規劃和測算，若按此模式改造，每個鎮平均需要投資100億元，但是20年內這筆投資是得不到回報的，這就需要政府從公共財政中撥出一部分資金（如10億）作為引導性墊資，而現在缺乏這樣的投融資體制安排。
此次《深化農村改革綜合性實施方案》提出的改革舉措中，我認為最值得肯定和推崇的就是對農村金融給予了充分、高度的重視。一直以來，農村金融缺失嚴重，商業金融的模式根本無法解決農村的問題，農村金融必須由商業金融、合作金融與政策金融融合而成。如果我們能以鄉鎮統籌的模式把農村集體土地盤活，將龐大的集體資產釋放出來，使集體經濟與國有經濟形成雙輪驅動，前景將是不可估量的。只是這一“釋放”若要實現，不僅需要將集體資源集中起來，更需要觀念、體制的轉變和一次重大的思想解放；
第三，經營的問題。24個工業大院統籌集約利用后，如何定位、布局產業？以何種模式經營？如何保證能夠盈利？我們至少要建立組合與團隊、建立比較清晰的委托代理機制，事情才能有初步的基礎。
