以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
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各省、自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，北京市規(guī)劃委、天津市建委、上海市規(guī)劃國(guó)土資源局、重慶市規(guī)劃局：
近年來(lái)，各地貫徹落實(shí)中央新農(nóng)村建設(shè)和改善農(nóng)村人居環(huán)境的部署，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和管理，取得了一定成效。但從全國(guó)來(lái)看，鄉(xiāng)村無(wú)規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)無(wú)序的問(wèn)題仍然嚴(yán)重，鄉(xiāng)村規(guī)劃照搬城市規(guī)劃理念和方法、脫離農(nóng)村實(shí)際、實(shí)用性差的問(wèn)題更為普遍。為扭轉(zhuǎn)這一局面，全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，滿(mǎn)足新農(nóng)村建設(shè)需要，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2014]25號(hào)）關(guān)于“規(guī)劃先行，分類(lèi)指導(dǎo)農(nóng)村人居環(huán)境治理”的要求，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)：
一、樹(shù)立符合農(nóng)村實(shí)際的鄉(xiāng)村規(guī)劃理念
（一）新形勢(shì)下更加重視鄉(xiāng)村規(guī)劃。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城鄉(xiāng)建設(shè)也開(kāi)啟了新局面。以城市為中心的建設(shè)正加速向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)建設(shè)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)、改善農(nóng)村人居環(huán)境的任務(wù)更加迫切，美麗鄉(xiāng)村越來(lái)越成為人們喜愛(ài)和向往的家園。規(guī)劃建設(shè)好廣大農(nóng)村，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，既是“十三五”時(shí)期的迫切任務(wù)，也是國(guó)家建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。各地要高度重視鄉(xiāng)村規(guī)劃，將其納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要議事日程。
（二）樹(shù)立建設(shè)決策先行的鄉(xiāng)村規(guī)劃理念。在沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)決策、缺乏建設(shè)項(xiàng)目保障的前提下，盲目推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制，往往造成鄉(xiāng)村規(guī)劃脫離實(shí)際。縣（市）人民政府應(yīng)針對(duì)本地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境的薄弱環(huán)節(jié)，先行作出建設(shè)決策，依據(jù)建設(shè)決策推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制。
（三）確立縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃先行及主導(dǎo)地位。村莊內(nèi)許多建設(shè)項(xiàng)目如供水、道路、能源、垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)處理等的決策權(quán)不在村里，而在縣（市）。在缺乏縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的前提下，盲目推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，往往造成村莊規(guī)劃脫離實(shí)際。要堅(jiān)持縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃先行，建立以縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)和指導(dǎo)的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃編制體系。
（四）建立相關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制機(jī)制。鄉(xiāng)村建設(shè)涉及的主管部門(mén)比較多，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，僅由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)單獨(dú)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，往往造成鄉(xiāng)村規(guī)劃脫離實(shí)際。要建立縣（市）人民政府組織領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門(mén)參與、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)籌、“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制機(jī)制。
（五）建立以村民委員會(huì)為主體的村莊規(guī)劃編制機(jī)制。村民是村莊建設(shè)的主體，簡(jiǎn)單由城市的規(guī)劃院所編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的做法，往往忽視村民參與和需求，造成村莊規(guī)劃脫離實(shí)際。要通過(guò)村民委員會(huì)動(dòng)員、組織和引導(dǎo)村民以主人翁的意識(shí)和態(tài)度參與村莊規(guī)劃編制，把村民商議和同意規(guī)劃內(nèi)容作為改進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的著力點(diǎn)。要建立村民商議決策、規(guī)劃編制單位指導(dǎo)、政府組織、支持、批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃編制機(jī)制。村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，要經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意。
（六）創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容。鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容構(gòu)成照搬城市規(guī)劃，村莊規(guī)劃內(nèi)容繁雜，往往造成鄉(xiāng)村規(guī)劃脫離實(shí)際。縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)明確目標(biāo)、統(tǒng)籌全域、落實(shí)重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目、分區(qū)分類(lèi)提出村莊整治指引。村莊規(guī)劃應(yīng)遵循問(wèn)題導(dǎo)向，以農(nóng)房建設(shè)管理要求和村莊整治項(xiàng)目為重點(diǎn)，本著實(shí)用的原則簡(jiǎn)化規(guī)劃內(nèi)容。
二、著力推進(jìn)縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制
縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是縣（市）人民政府統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間、資源、設(shè)施和建設(shè)的重要手段，也是實(shí)施鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接依據(jù)。縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)作為縣（市）總體規(guī)劃的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制。已編制總體規(guī)劃、但鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃不完善的，應(yīng)按照本意見(jiàn)要求修編縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。
（一）目標(biāo)與任務(wù)。
到2020年，全國(guó)所有縣（市）要完成縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編，明確鄉(xiāng)村體系，劃定鄉(xiāng)村居民點(diǎn)管控邊界，確定鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，分區(qū)分類(lèi)制定村莊整治指引。通過(guò)規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展有目標(biāo)、重要建設(shè)項(xiàng)目有安排、生態(tài)環(huán)境有管控、自然景觀和文化遺產(chǎn)有保護(hù)、農(nóng)村人居環(huán)境改善有措施。
（二）編制機(jī)制。
縣（市）人民政府應(yīng)組織建立住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土資源、交通、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)參與的聯(lián)合編制機(jī)制。縣（市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)組織編制工作，整合各部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理。
（三）編制內(nèi)容。
縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)包括6部分內(nèi)容。一是鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)，應(yīng)制定落實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)決策的5年行動(dòng)計(jì)劃和中遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，5年行動(dòng)計(jì)劃應(yīng)納入縣（市）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃。二是鄉(xiāng)村體系規(guī)劃，應(yīng)預(yù)測(cè)鄉(xiāng)村人口流動(dòng)趨勢(shì)及空間分布，劃定經(jīng)濟(jì)發(fā)展片區(qū)，確定村鎮(zhèn)規(guī)模和功能。三是鄉(xiāng)村用地規(guī)劃，應(yīng)劃定鄉(xiāng)村居民點(diǎn)管控邊界，確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模和管控要求。四是鄉(xiāng)村重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)確定鄉(xiāng)村供水、污水和垃圾治理、道路、電力、通訊、防災(zāi)等設(shè)施的用地位置、規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)農(nóng)民生活圈配置教育、醫(yī)療、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施。五是鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃，應(yīng)分區(qū)制定田園風(fēng)光、自然景觀、建筑風(fēng)格和文化保護(hù)等風(fēng)貌控制要求。六是村莊整治指引，應(yīng)分區(qū)、分類(lèi)制定村莊整治要求，提出相應(yīng)重點(diǎn)整治項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)序。
三、提高村莊規(guī)劃的覆蓋率和實(shí)用性
（一）目標(biāo)與任務(wù)。
在縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)下，加快村莊規(guī)劃的編制進(jìn)度，到2020年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房建設(shè)都有規(guī)劃管理，行政村有基本的村莊整治安排，具備條件的編制更全面的村莊規(guī)劃。暫時(shí)沒(méi)有條件村村編制規(guī)劃的，可以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)域或更大片區(qū)為單位編制規(guī)劃，依法批準(zhǔn)后，作為鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的依據(jù)。
（二）編制機(jī)制。
鼓勵(lì)以村民委員會(huì)為主體的編制方式。村民可通過(guò)村民會(huì)議或村民小組會(huì)議等形式提出建設(shè)需求、協(xié)商確定規(guī)劃內(nèi)容。村民委員會(huì)應(yīng)將經(jīng)批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃納入村規(guī)民約一同執(zhí)行，在村內(nèi)立牌展示規(guī)劃成果，確保村民看得到、看得懂。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)制定村莊規(guī)劃編制提綱，組織動(dòng)員村民委員會(huì)和村民協(xié)商編制規(guī)劃，并依法組織規(guī)劃審批，對(duì)完成編制的村莊給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。有資質(zhì)的規(guī)劃編制單位應(yīng)依據(jù)委托完成村莊規(guī)劃編制提綱，參加并引導(dǎo)村民討論，提供技術(shù)指導(dǎo)，審查規(guī)劃內(nèi)容。
組織動(dòng)員大專(zhuān)院校、規(guī)劃院和設(shè)計(jì)院等技術(shù)單位下鄉(xiāng)開(kāi)展村莊規(guī)劃編制和咨詢(xún)服務(wù)。接受委托的規(guī)劃編制單位開(kāi)展村莊規(guī)劃編制，應(yīng)入村深入調(diào)查，確保村民全程參與，尊重村委會(huì)決議和村民意見(jiàn)。
（三）編制內(nèi)容。
村莊規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)堅(jiān)持簡(jiǎn)化、管用、抓住主要問(wèn)題的原則，以農(nóng)房建設(shè)管理要求和村莊整治項(xiàng)目為主，落實(shí)縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃確定的主要內(nèi)容。分散型或規(guī)模較小的村莊可以只編制農(nóng)房建設(shè)管理要求，一些條件不具備的村莊只以文字規(guī)定農(nóng)房建設(shè)管理要求的，經(jīng)批準(zhǔn)后也可以作為村莊規(guī)劃。一般村莊在編制農(nóng)房建設(shè)管理要求基礎(chǔ)上，還應(yīng)提出村莊整治項(xiàng)目。美麗宜居村莊、傳統(tǒng)村落、特色景觀旅游村莊等特色村莊應(yīng)在上述基礎(chǔ)上依據(jù)實(shí)際需求增加相應(yīng)內(nèi)容。
農(nóng)房建設(shè)管理要求最基本內(nèi)容是農(nóng)房四至、層數(shù)等，有條件的村莊可制定農(nóng)房安全、風(fēng)貌等規(guī)定。村莊整治項(xiàng)目應(yīng)參照《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈村莊整治規(guī)劃編制辦法〉的通知》（建村[2013]188號(hào)）制定。
四、加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作
（一）全面推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理。
全面實(shí)施《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》（建村[2014]21號(hào)），加強(qiáng)村莊建設(shè)用地管理，建立鄉(xiāng)村建設(shè)管理秩序。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)活動(dòng)較多、城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通沿線(xiàn)以及相關(guān)保護(hù)區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理。嚴(yán)格執(zhí)行縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的風(fēng)貌管控要求，重點(diǎn)審查新建農(nóng)房風(fēng)貌。加大對(duì)農(nóng)房、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批、開(kāi)工建設(shè)和規(guī)劃核實(shí)等環(huán)節(jié)的管理力度。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)以及被授權(quán)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府未按規(guī)定受理申請(qǐng)、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的，應(yīng)依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。
（二）大力加強(qiáng)基層規(guī)劃管理力量。
建立健全縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級(jí)規(guī)劃管理機(jī)制，鼓勵(lì)各地探索基層規(guī)劃、國(guó)土站（所、分局）合署辦公機(jī)制。依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理職責(zé)，推動(dòng)條件成熟的地方將村民自建房的審批權(quán)依法下放到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。加快村鎮(zhèn)建設(shè)管理員隊(duì)伍建設(shè)，確保規(guī)劃建設(shè)有專(zhuān)人管理。村莊應(yīng)設(shè)置規(guī)劃建設(shè)協(xié)管員，可由大學(xué)生村官或村主任兼任。鼓勵(lì)有條件的地方建立鄉(xiāng)村規(guī)劃師服務(wù)制度。加強(qiáng)農(nóng)村建筑工匠培訓(xùn)，提高農(nóng)房設(shè)計(jì)和建造技能。加快村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的信息化建設(shè)，積極利用數(shù)字信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺(tái)。
（三）建立健全違法建設(shè)查處機(jī)制。
各地應(yīng)依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法細(xì)化鄉(xiāng)村違法建設(shè)的處罰措施，落實(shí)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)鄉(xiāng)村違法建設(shè)查處職責(zé)。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正。逾期不改正的，可以拆除。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和縣（市）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)違法建筑和違法建設(shè)行為的日常巡查。村民委員會(huì)發(fā)現(xiàn)本村內(nèi)有違法建設(shè)行為的，應(yīng)予以勸阻，并及時(shí)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣（市）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)報(bào)告。
鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣（市）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)及其工作人員，發(fā)現(xiàn)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可或者違反鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的規(guī)定在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)行為不予查處，或者接到舉報(bào)后不依法處理的，依法對(duì)有關(guān)責(zé)任人員給予記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除處分。
五、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
我部將鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和管理情況作為各地農(nóng)村人居環(huán)境改善工作的一項(xiàng)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，納入農(nóng)村人居環(huán)境信息系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估，定期組織專(zhuān)家進(jìn)行檢查，評(píng)估和檢查結(jié)果作為制定支持各地農(nóng)村危房改造、傳統(tǒng)村落保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境治理等措施的前置條件。每年遴選一批鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃示范縣，表?yè)P(yáng)一批規(guī)劃編制和實(shí)施較好的村莊。
省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)盡快制定2016-2020年鄉(xiāng)村規(guī)劃工作方案，于2015年12月底前報(bào)送我部。指導(dǎo)各地開(kāi)展鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，組織培訓(xùn)，定期檢查，并于每年2月底前將上年度的鄉(xiāng)村規(guī)劃工作進(jìn)展報(bào)送我部。
縣（市）人民政府是責(zé)任主體，應(yīng)組織開(kāi)展縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制工作，整合涉農(nóng)資金，組織鄉(xiāng)村污水和垃圾治理、危房改造、綠化等鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施。應(yīng)將鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和管理經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，充實(shí)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建設(shè)管理力量，創(chuàng)新和改進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)管理機(jī)制。
鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)組織動(dòng)員村民和各方力量參與村莊規(guī)劃編制，將年度村莊規(guī)劃編制情況錄入農(nóng)村人居環(huán)境信息系統(tǒng)。
中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部
2015年11月24日
