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2024年11月24日
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流動人口大量涌入，對北京、上海、廣州等“首位級城市”的資源環(huán)境、公共服務(wù)能力、可持續(xù)發(fā)展等形成巨大壓力，城市人口與資源環(huán)境之間的矛盾日益凸顯，交通擁擠、空氣污染、基礎(chǔ)設(shè)施不足等“大城市病”日漸突出，城市承載力已經(jīng)逼近極限。有評論稱，龐大的人口規(guī)模，使大城市變成“一個氣喘吁吁的‘肥胖癥’患者，‘負債累累’導(dǎo)致難以正常行走”。
為了控制人口規(guī)模，各大城市都采取了一系列行政措施：在4月3日上午召開的北京市2015年就業(yè)工作座談會上，北京市人力社保局就業(yè)促進處處長劉小軍表示，今年北京市將“研究制訂鼓勵用人單位更多吸納本市城鄉(xiāng)勞動者的政策措施，促進‘以業(yè)控人’人口調(diào)控目標的實現(xiàn)”；繼廣州、上海等地實施積分落戶制度后，武漢市也開始制定《武漢市積分入戶管理辦法》，以文化程度、技能狀況、參保情況、社會貢獻、住房、納稅等積分指標規(guī)范外來人口落戶，優(yōu)化入戶人口結(jié)構(gòu)……
“首位級城市”屢屢以“控人”手段緩解“大城市病”，為城市資源“減負”，卻忽視了大城市“人口”與“資源”之間并非僵化對立的關(guān)系：外來人口涌入固然占用了大城市資源，同時也帶來了新的資源；大城市資源對外來人口的吸引力，并不局限于本身教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源產(chǎn)生的吸引，伴隨流動人口涌入而生的城市包容性、創(chuàng)新力等，也在城市吸引力中占據(jù)著較大比重。
移民帶入新的優(yōu)勢資源
以色列學(xué)者裘德·馬特拉斯曾指出：“都市化在很大程度上是一種移民現(xiàn)象”，“都市人口的特點是移民比例很高”。外來者的涌入使很多大城市的外地人口數(shù)量超過本地人口，相當(dāng)比例的首位城市變?yōu)椤耙泼癯鞘小薄?/p>
深圳是中國最典型的移民城市：1979年以前，深圳只是一個擁有2萬人口的小鎮(zhèn)，2012年末，深圳市人口已躥升至1054.74萬人；據(jù)深圳市公安局統(tǒng)計，截至2013年底，深圳戶籍人口僅325.5萬，非深戶籍人口則有1505.08萬，二者相差4倍之多。在人口移入過程中，不同地域人群、文化的交匯、融合，使深圳從一座小漁村變成了一個開放、包容的大都市；差異文化的碰撞產(chǎn)生了新的火花，使深圳更具創(chuàng)新力。開放、包容、創(chuàng)新的城市特質(zhì)，為深圳吸引到更多的優(yōu)質(zhì)人才，他們在這里創(chuàng)造出新的經(jīng)濟增長極，從而造就了這座城市新的人口吸引力。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部低碳生態(tài)城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、深圳市第五屆人民代表大會常委葉青在深多年，她指出，“深圳最大的優(yōu)勢曾經(jīng)是政策，在中國其他地方不可能做到的事，你在這里可以做到”，如今“這個優(yōu)勢已經(jīng)完全沒有了。對深圳而言，新的優(yōu)勢就是人，年輕、有野心、熱愛這個城市的人”。
美國著名城市紐約更是由外來人口創(chuàng)建、奠定發(fā)展方向并為之打上“商業(yè)”烙印的城市；有評論稱，自20世紀70年代至今，外來移民一直是紐約市經(jīng)濟發(fā)展中“一股不可忽視的力量”。可以說，正是外來移民的流入造就了紐約市。
無論紐約、深圳、北京還是上海，事實上，在世界各地“首位級城市”的發(fā)展歷程中，外來人口都發(fā)揮著舉足輕重的作用：他們最初被首位城市的優(yōu)質(zhì)資源吸引而來，補充了城市發(fā)展所需的勞動力資源，在他們?nèi)谌氤鞘械倪^程中，城市的形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)、優(yōu)勢資源發(fā)生了改變，城市的人口吸引力出現(xiàn)了更新；人群從四面八方涌入，使首位城市形成了更具包容性的社會形態(tài)，可以滿足各階層、各群體的不同需求，選擇的多元、價值的多元，又使得首位城市中的機會更均等、競爭更公平，而這又吸引了更多的外地移民前來。
北京市政協(xié)委員、北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華自1984年起就開始研究人口問題，他指出，“合理的人口擴張有利于轉(zhuǎn)變城市的職能”，然而“人們的直覺總是最先感受到城市擴張所帶來的問題，城市規(guī)模擴張對于勞動生產(chǎn)率和生活質(zhì)量的正面作用卻很容易被忽視”，因此“簡單地將城市病歸結(jié)為人口規(guī)模是缺乏科學(xué)依據(jù)的。城市的擴張在多大程度上會讓城市生病，關(guān)鍵還是看科技和管理。”也有評論視角相同，認為“一味想把人趕走，很可能只會把城市化帶來的繁榮和便利也趕走”。
人口問題專家、復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授彭希哲長期研究特大城市人口控制的議題，他的總結(jié)更為公允：“外來的不同群體是對城市貢獻更多，還是占用城市資源更多，需要客觀評判。”
城市人口無法簡單分流
為“嚴格控制特大城市人口規(guī)模”，近年來，國家及各地出臺了多項行政色彩濃厚的人口調(diào)控舉措，然而成效并不顯著：上海、廣州等城市積分落戶的“高門檻”被質(zhì)疑為“只想引進高素質(zhì)人才”；在北京“清理群租房”、遷移低端產(chǎn)業(yè)等人口調(diào)控措施中，被遷走的群體也以“低端勞動者”為主，有評論稱，這種做法“存在一個理想化誤區(qū)，認為城市里都是高端人才最好”。
對此，復(fù)旦大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心副主任陳釗表示，不應(yīng)“對人口進行篩選”，因為“所謂的高端人才和低端人才是互補的，一些低端人才可能從事的是服務(wù)業(yè)，如果沒有他們，高端人才能夠享受的生活質(zhì)量就會降低”，“這些低端人才走了后，城市可能就不能更好地吸引高端人才”。陳釗說：“誰走誰留，這些都應(yīng)該由市場決定。”
世界上沒有哪一個城市只需要“高端人才”，不需要“低技能者”；無論大城市還是小城市，離開以低端業(yè)態(tài)形式存在的“城市螺絲釘”都無法正常運轉(zhuǎn)。社會各階層經(jīng)濟水平的不均等化，決定了消費行為永遠是多層次和多樣化的，低端生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域的勞動者永遠是城市的合理組成部分。所以，又有網(wǎng)友評論說，“積分落戶‘門檻’的設(shè)定，首先要考慮引進人口的平衡性和多樣性，既要鼓勵高端人才入戶，也要給普通勞動者以希望”。
政府希望留下更多高級人才的想法自然無可指摘，然而，在制定政策細則以確定“誰是人才”、“誰可以落戶”時，問題就會出現(xiàn)——政府也無法判斷哪些人口“該”離開城市。對此，上海金融與法律研究院研究員、學(xué)者李華芳的解釋是：“政府的標準不可避免會傾向于可以衡量的高標準，而忽視城市作為一個自發(fā)秩序的擴展需要各種各樣的人。盡管這些人并不一定符合政府的人才標準，但卻是市場不可或缺的部分。通俗一點來說，就是上海陸家嘴既需要懂金融知識的專業(yè)人士，也需要賣大餅油條的‘人才’，但往往賣大餅油條就達不到政府的人才標準。”
對于政府以行政手段管控人口的舉措，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、城市與區(qū)域管理研究室主任宋迎昌的看法是：“雖然在短期取得了一定的效果，但是副作用很大，帶來了新的矛盾，也為尋租提供了可能，手段看似嚴格，實際效果卻很有限。”在《戶籍三問》中，陸銘的觀點更加明確：“到目前為止，我沒有發(fā)現(xiàn)一個理論認為城市的人口規(guī)模是需要通過行政手段來施加控制的。謹慎起見，這個問題我又問了其他研究區(qū)域和城市發(fā)展的學(xué)者，答案都是‘沒有’。”
人口調(diào)控應(yīng)以市場手段
政府以行政手段控制人口規(guī)模并不可行，因為政府不僅難以判斷哪些人口“該”留在城市，也難以確定“首位級城市”最合適的規(guī)模。而僅就“哪些人口該留在城市”的標準，各方評論就已眾說紛紜，如：有觀察人員表示，“政府本來要在現(xiàn)實基礎(chǔ)上控制的，只是那些僅僅為了獲取更好的公共服務(wù)而進行的人口流動”，然而“政府幾乎無法判斷那些進城的人當(dāng)中誰是為了就業(yè)，誰是為了公共服務(wù)”；更有網(wǎng)友稱，為保障公平，“若外地人要考試才能留下，那本地人也該考試才能保住戶口”。陳釗則認為，最終留在大城市的群體是“由市場決定”的，“比如人口聚集勢必帶來高房價，當(dāng)房價很高的時候，有些人就會選擇離開，這就是市場的作用”。
在陳釗看來，城市的最優(yōu)規(guī)模也應(yīng)由市場決定，“人口集中帶來的好處是資源的集聚效應(yīng)，壞處是城市的擁擠、環(huán)境成本”，“當(dāng)集聚的好處大于它的成本，那么城市規(guī)模就一定會增加”。政府無法代替市場來控制城市的規(guī)模，是因為“政府根本不可能知道怎樣的規(guī)模對于一個城市來說是最合適的”。陸杰華對此持相同觀點，他說：“城市人口規(guī)模的擴張會帶來一些問題，但只要規(guī)模擴張的好處更大，那么，人口規(guī)模就會繼續(xù)增長，直到規(guī)模擴張的正面效應(yīng)消減到小于負面效應(yīng)的時候。這個基本的原理決定了城市的最優(yōu)規(guī)模”，“對于城市最優(yōu)規(guī)模而言，市場是最佳的發(fā)現(xiàn)機制”。
人口問題專家彭希哲比較行政手段與市場調(diào)節(jié)對人口調(diào)控的作用后指出：“一般而言，市場調(diào)節(jié)見效會慢一些，行政手段短時見效快，但長期效果不一定最佳”，大城市人口調(diào)控應(yīng)當(dāng)采取“市場化手段+行政手段”有機結(jié)合的方法。這一結(jié)論也正吻合了陳釗的觀點：“市場是發(fā)揮資源配置最好的機制。政府人為的干預(yù)，往往會帶來低效率”，“政府應(yīng)該設(shè)計好的機制，讓市場發(fā)揮作用”。
政府以市場化手段做出引導(dǎo)，東京、紐約、倫敦等城市有諸多先行經(jīng)驗可供借鑒，如香港、東京對交通網(wǎng)絡(luò)的合理規(guī)劃與完善，紐約、倫敦等城市建設(shè)衛(wèi)星新城等舉措。“不管如何調(diào)控，都不意味著要用行政手段限制外來人口進城。”段成榮強調(diào)。
