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2024年11月24日
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湖南常德一家生態農業園，2014年流轉了近600畝土地從事工廠化育苗和高效栽培。按照原先的規劃，二期項目將建設占地面積10畝的“生態餐廳”以及“鄉村別墅”，最后被國土部門“叫停”。
近年來，各地新業態蓬勃發展，地方政府對“新業態”用地給予扶持政策，但部分項目沒有按照審批，嚴格執行土地規劃和用途管制。一些項目假借“新業態”之名進行高爾夫球場建設、房地產開發，走的還是“圈地賣房”老路。
專家建議，一方面土地政策要適應和滿足“新業態”的需要，為新業態發展創造空間；另一方面要在規劃、建設、運營等全環節嚴格監管，引導“新業態”回歸其創新驅動的實質。
違規用地亂象叢生
現代農業、觀光休閑、電子商務、養老產業等“新業態”孕育著中國經濟轉型升級的新動力。然而，根據國土部門的土地執法督察，當前“新業態”存在著多種“掛羊頭賣狗肉”的苗頭性、傾向性問題。
日前，國家土地督察武漢局一位負責人向《經濟參考報》記者透露，“新業態”下違規用地的苗頭性、傾向性問題主要表現為：一是以體育休閑之名行高爾夫球場、高檔會所、別墅建設之實；二是以觀光農業之名行商住農莊之實；三是以設施農用地之名行農產品加工、物流之實；四是以生態旅游之名行大規模圈地、開發房地產之實。
據了解，這四種違規用地苗頭很多情況下相互交織，典型表現是以養生養老產業園、現代農業產業園、生態旅游示范園等各種“新業態”名義申報項目，但實際上是“掛羊頭賣狗肉”，沒有按照審批嚴格執行土地規劃和用途管制。
首先，以觀光農業等名義建別墅、蓋飯店。隨著現代農業的發展，各地興起生態園、觀光園等“新業態”。但一些項目大面積流轉土地后，卻以“設施農用地”的名義“溫室建別墅”、“大棚蓋飯店”。
國土資源部有關負責人此前表示，從土地變更調查、衛片執法檢查、土地的專項督察情況來看，有的地方出現打著設施農業的幌子，變相建一些大棚房以及休閑娛樂度假設施，搞耕地的非農業化。
在湖南省一些市縣，以鄉村旅游、休閑觀光為特色的“莊園經濟”非常發達。有的莊園內，鋼結構玻璃大棚占地面積約有一畝，高約4、5米，大棚內的硬化面積達到80%，建有10多個包廂可供就餐。莊園經營者說，所占的土地就是屬于“設施農用地”。
事實上，2014年10月，國土資源部和農業部就聯合下發通知明確提出，以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂，以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地，必須依法依規按建設用地進行管理。
湖南華容縣梅嫂農業園總經理徐光輝流轉了320畝土地，種植葡萄、梨樹和大棚蔬菜。在徐光輝看來，觀光農業需要一定的配套設施，包括簡易餐館、休息涼亭、停車臺，但不應占用太大的面積，更不能用設施農用地建設大型休閑會所和別墅。
另據媒體報道，近年來北京市清理了多個以生態農莊等名義違法建設、租售的變相“小產權房”項目。北京市有關負責人表示，絕不能讓披著設施農業“馬甲”的“小產權房”招搖于市，更不能以新型農村社區、休閑觀光農業等名義搞違法建設。
其次，以休閑養生等名義建高爾夫球場。近年來，有關部門多次對高爾夫球場用地問題進行查處。2014年，國家發展改革委、國土資源部聯合通報的5起違法占地、違規建設高爾夫球場案件中，即涉及違法占地5779.74畝，其中基本農田及耕地2903.38畝。
全國數百家高爾夫球場中，違規用地的球場主要是以體育公園、休閑養生、旅游度假等各種名義興建，并擅自變更建設內容，屬于典型的“批建不符”，還有一些球場直接侵占耕地甚至基本農田。
在西南某市，《經濟參考報》記者發現存在一個以體育運動公園為幌子的高爾夫球場項目，規劃建設的兩個18洞高爾夫球場占地3000余畝，其中一個球場已建設過半，占用了大量耕地和退耕還林的土地。
今年年初，張家界市國土局對當地兩家高爾夫球場進行了整改，這兩家球場分別冠以“天門洞體育生態公園”和“武陵源原生態綠景休閑園”的名頭，之前存在非法占地問題。國土部門責令這兩家球場停業整頓和停止施工，并停止涉嫌高爾夫球場建設項目的招商活動。
在湖南省另外一家被要求整改的高爾夫球場，《經濟參考報》記者看到一份由村民提供的“租地、征地協議書”，其中提出投資商以“鄉村國際養生園”項目落戶當地，該投資項目為生態型、環保型，兼具養生休閑居住功能，公益性強，租用土地范圍內要求保持生態原貌。
然而，所謂的“養生園”卻成為一個占地面積上千畝的高爾夫球場。不久前，記者進入項目所在地，看到高爾夫球場基本成形，鋪設的草皮橫跨幾個山頭，會所、練習場、道路初步建成。目前，球場正在按照要求進行整改。
球場附近的一位村民說，簽合同時，他們根本不知道會建高爾夫球場，企業也承諾不挖山毀林，結果，企業將租用的土地改變成山坡、道路、護坡等不同形狀，大量的農田被毀壞。
“圈地賣房”路徑依賴
新業態包括電子商務、物聯網、現代農業、養老產業等多種類型，但很多項目雖然名為“新業態”，但還是走不出“圈地賣房”的路徑依賴。一般操作路徑是，以新業態為噱頭，圈下大片土地進行開發，并借助新概念令該地塊的房產升值，從而通過房地產開發獲取較高收益。
以當前最為火熱的互聯網經濟為例，電商產業園的興建在各地持續升溫。然而，根據中國電子商務研究中心高級分析師張周平的調研分析，目前電商產業園真正運營成功的不多，存在一定比例的電商產業園是用來投機做房地產開發。開發商主要靠租金的方式盈利，本質上還是屬于商業地產；有的開發商則以電商的名義拿地，后期蓋起了商業住宅樓。
互聯網經濟的帶動下，一些地方的物流園通過智能物流、“互聯網+”概念的包裝，重新粉墨登場。一位在湖北武漢從事物流行業的人士說，現在全國各地興建了很多智能物流園，但“做的是新業態，動的是舊腦筋”。有的地方建了物流園后，只有簡單的物資配送和倉儲，僅僅是一個概念，沒有形成真正的物流、信息流。
類似的運作模式在養老產業、現代農業等領域屢見不鮮。這兩年來各路社會資本紛紛涌入的養老產業，一些開發商借“養老”之名低成本拿地，主要做的是地產項目。有的養老項目，由于經營不善，改為高級酒店、公寓住宅，并對外營業，而土地性質仍然為政府劃撥用地。
據一位從事養老行業長達10多年的業內人士透露，開發商以“養老”名義拿到大面積用地后，少部分建老年公寓掩人耳目，其余大部分則用于建設商業住宅，這種運作方式在一些城市并不少見。
“現代農業”是開發商變相圈地的另一個招牌。在湖南長沙郊區采訪時，《經濟參考報》記者遇到一位前來與鄉鎮政府洽談合作的投資商，后者準備在當地投資建設一個“農耕文化園”。詳細詢問得知，對方是一家房地產企業，真實意圖是想依托農耕文化園開發休閑度假酒店。
湖南中部某縣，當地政府在2011年引入了一個“國際農業產業示范園”的重點項目。根據政府與投資方簽訂的框架協議，這個項目總投資為20億元，占地面積將達到20000畝左右。
項目公司負責人介紹說，除了與農業相關的種植、加工和物流，項目還包括商業中心、水上樂園、體育公園、休閑康體公館、學校醫院等，根據需求還會考慮建設高爾夫球場。
這位負責人表示，項目主體不是房地產開發。但當地不少村民擔憂，鄉鎮干部、村干部說是搞旅游開發、生態農業，說不定是打著農業生態園的幌子，最后把農田都毀掉了建別墅和娛樂場所。
記者了解到，在經濟“新常態”的大背景下，地方招商引資過程中傾向于新興產業。由于“新業態”被看作是新的經濟增長點，有的地方政府和開發商形成一種“合謀”關系，對規劃調整開綠燈，對違規用地行為“睜一只眼閉一只眼”。
開發商看中的正是地方政府對于“新業態”的土地政策。例如，廣州市發文提出，培育一批新業態企業，并在規劃用地方面給予重點幫扶；湖南婁底市國土局提出，促進傳統產業升級和新興產業發展，為旅游休閑、文化創意、健康養老等轉型產業發展提供用地保障。
湖南師范大學教授賀清云認為，“新業態”之所以存在“圈地”路徑依賴，一方面是因為一些地方政府傾向于優先為新型產業發展提供用地保障，包括可以分期繳納土地出讓金等優惠政策；另一方面，很多“新業態”本身難以賺錢，或者盈利周期太長，投資商想通過房地產開發迅速實現盈利。
用地還需嚴格監管
專家學者建議，“新業態”作為中國經濟轉型升級的新動力，表現出不少區別于傳統產業的特征。土地政策一方面要適應和滿足新業態的發展需要，另一方面也要嚴格土地監管，引導新業態回歸其創新驅動的實質，避免陷入“圈地賣房”的窠臼。
業內人士表示，“新業態”屬于新興事物，有的用地類型、性質、供地方式等尚不明確，按照現有土地政策法規確實又難以突破，在用地上存在供需矛盾，需要土地管理政策適時適當做出調整。
比如，光伏大棚被看作是一種農業“新業態”，但對于其土地性質的認定卻一直存在分歧。國土部門也表示，利用大棚光伏發電是新的用地類型，目前《土地利用現狀分類》上尚無明確分類，各方意見也不統一，亟待政策予以明確。
涉及農業的“新業態”往往需要直接流轉大面積農用地，其中隱藏的“非糧化”、“非農化”問題引人關注。不久前，農業部等四部委聯合下發意見，即要求加強對工商資本租賃農地的監管和風險防范。
中國人民大學農業與農村發展學院教授張利庠建議，對工商資本投資農業可以設立綠區、藍區、黃區等指導目錄，其中智慧農業、創意農業、數據農業等“新業態”屬于大力提倡的綠區。基于這種劃分，土地政策進行相應的分類指導。
湖南省國土廳地產管理處負責人認為，“新業態”本應實現產業聚集，但很多地方特別是中西部很難引入好的“新業態”項目，更多的是靠大量賣地發展房地產，沒有樹立集約節約用地意識。今后國土部門對“新業態”項目的用地審批上要從“擴規模”向“提內涵”轉變，以節約集約利用土地促進經濟發展方式轉變。
賀清云認為，“新業態”項目要嚴格前期用地審批，尤其是不能將農用地隨便轉為建設用地；在規劃落實中要全程跟蹤，不能放任自流，偏離了新業態的本質。此外，在土地流轉或征收中，要切實保障農民利益，讓農民分享到產業轉型升級的紅利。
