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2024年11月24日
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提供基本公共服務是政府的責任
向全體人民提供基本公共服務是政府的責任，構建基本公共服務體系是政府轉變職能的重要方面。這就要求科學界定政府職能與市場功能的邊界，準確區分公共服務與非公共服務、基本公共服務與一般性公共服務。通常而言，那些具有公共品性質的社會服務項目依靠市場機制難以實現充分供給，是應該由政府提供的一般性公共服務，如基本公共服務之外的公共交通、城鄉基礎生活設施等。政府對一般性公共服務負有責任，但提供方式可以有多種形式，有些需要政府直接提供，有些則可以通過政府購買、特許經營、委托代理、服務外包等形式由企業、行業組織、民辦組織或社會中介機構提供。而那些確保人人享有基本生活保障的內容則屬于基本公共服務，雖然可以有各種提供方式，但支出責任在政府。國際比較顯示，人均GDP在3000—6000美元的國家，醫療衛生、教育和社會保障公共支出占政府支出的比重平均為54%，我國2008年只有29.7%。因此，大幅度增加財政投入，提高政府保障能力，是十分緊迫的任務。
目前我國人均國內生產總值已經超過3800美元，初步進入中等偏上收入國家行列，各省、直轄市和自治區也全部進入中等收入發展階段。在這個階段，最大的挑戰莫過于如何避免落入“中等收入陷阱”。一些發展中國家幾十年前就進入了中等收入國家行列，但迄今尚未跨越這個階段，一個重要原因就是沒有解決好收入分配的公平問題，導致政治上和經濟上都沒有形成持續發展的有利條件。因此，合理調整收入分配關系，縮小城鄉之間、地區之間、行業之間和社會成員之間的收入差距，對于維護社會穩定，抓住和用好重要戰略機遇期，保持改革開放和經濟社會發展的好勢頭，具有十分重要的意義。政府在再分配環節承擔著按照更加注重公平的原則調整收入分配格局的責任。履行這一職責的主要方式，就是政府職能轉向提高基本公共服務的保障水平和均等化水平。
《建議》提出，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。首先，基本公共服務體系的建立應與我國經濟發展水平相適應，既要加快體系建設，又不能超出國力水平。例如，社會保障體系建設就必須堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針。其次，在涉及基本民生的主要領域，基本公共服務要發揮重要的保障作用。黨的十七大提出的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，概括了基本公共服務的主要內容，即公共就業服務、包括各類基本社會保險和社會救助在內的社會保障、基本醫療和公共衛生、基礎教育、保障性住房和公共安全等。第三，基本公共服務體系必須覆蓋城鄉全體居民。最后，制度的設計和財力的保障需要形成一種常規、長效機制，以保證基本公共服務體系是可持續的，并使政府提供基本公共服務的能力隨著國力的提高而不斷增強。
提高政府基本公共服務保障能力
提高政府基本公共服務保障能力，應該體現在以下方面：
提高政府履行基本公共服務職能的能力。如何界定一般性服務和公共服務、基本公共服務和非基本公共服務，基本公共服務有哪些提供方式，如何實現基本公共服務供給的高效、便捷并按照基本公共服務體系的總體要求進行相關領域的制度選擇和制度設計，都檢驗著政府的能力以及政府職能轉變的成效。為了在這些領域取得實質性進展，為2020年全面建成小康社會打下堅實基礎，“十二五”時期應在建設服務型政府的基礎上，完善體現科學發展觀要求的評價體系，把對各級政府的評價標準從經濟增長績效逐漸轉向人的全面發展水平。有專家建議，可以借鑒聯合國開發計劃署的“人類發展指數”，即綜合了人均收入、人口受教育水平和健康水平等指標形成的一個綜合指數來衡量人的全面發展水平。這是值得嘗試的。
提高政府提供基本公共服務的財政能力，形成規范、合理和可持續的公共投入機制及投入水平正常增長機制。黨的十六大以來，國家在提供基本公共服務方面的投入大幅度增加，投入機制逐步完善，但與廣大人民群眾對基本公共服務的現實需要相比、與相同收入水平國家相比，差距仍然很大。根據一些國際機構的統計，中等收入國家基本保障方面的財政支出占GDP總量的比重平均為10.3%，而我國目前只有5.4%。在教育、衛生、住房、社會救助和社會養老等五個方面的財政支出比重，我國都低于同等收入國家的平均水平。按照“提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”的要求，“十二五”時期國家將根據建立健全基本公共服務體系的目標以及政府財力的增長，大幅度增加在民生領域的投入，向農村和中西部地區傾斜，并通過財稅體制改革，在公共財政框架內形成基本公共服務財政支出增長的長效機制。
完善覆蓋城鄉的社會保障體系
社會保障體系是基本公共服務的主干，包括各項社會保險制度、城鄉居民最低生活保障制度、城鄉醫療救助制度和其他社會救濟和社會救助制度。健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，是《建議》對社會保障事業改革和發展的總要求，是政府保障和改善民生的重要著力點，是建立和完善基本公共服務體系的核心內容。
“十一五”時期，我國在社會保障體系建設方面取得了顯著成績。但總體上看，我國社會保障體系還不完善，主要表現在：城鄉社會保障發展不平衡，農村地區嚴重滯后；一些基本保障制度的覆蓋面比較窄，基金統籌層次低，保障水平不高；農村居民、進城務工人員、被征地農民、城鎮靈活就業人員和無業人員以及城鄉殘疾人等特殊困難群體的社會保障問題仍然比較突出?！笆濉睍r期健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，應堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續的方針，努力在以下關鍵領域取得重要突破。
加快建立健全農村社會保險體系。我國社會保險制度不健全，一個重要表現是對農村居民的覆蓋水平低。2003年開始建立新型農村合作醫療制度（新農合），制度上已覆蓋全部有農業人口的縣（市）。2009年在全國開展新型農村社會養老保險制度（新農保）試點，試點面逐步擴大。這些領域的制度建設有效提高了基本醫療和社會養老領域的城鄉均等化程度。面對農村人口老齡化速度加快和社會養老保障覆蓋水平低的挑戰，“十二五”時期應加大制度建設力度，提高新農合保障水平，并實現新農保制度全覆蓋。
完善城鎮職工和居民社會保險制度。社會保險的短板是覆蓋率不高。突破這種覆蓋率瓶頸，應從以下方面著手加快制度建設。首先，解決城鎮養老保險制度覆蓋水平低的問題。建立城鎮居民養老保險制度，把無業人員納入保障范圍。實施基礎養老金全國統籌，提高其他社會保險的統籌層次。落實養老保險關系轉移接續政策，擴大基本養老保險對農村轉移勞動力的覆蓋率。其次，根據經濟發展水平和各方面的承受力，逐步提高各項社會保障待遇水平。建立退休人員基本養老金的正常調整機制。全面開展門診醫療費用統籌，穩步提高醫療費用報銷比例。第三，提高養老保險制度管理水平，增強制度的可持續性。進一步做實基本養老保險個人賬戶，充實全國社會保障基金。依法穩妥開展社會保障結余積累資金投資運營，實現保值增值。發揮各類商業保險的補充性作用。建立社會保障基金預決算制度，健全監管體系，確保資金安全。加快推進社會保障公共平臺和信息網絡建設，普遍發放統一規范的社會保障卡。最后，加快社會保障制度改革。包括推進機關、事業單位養老保險制度改革，強化失業保險制度預防失業和工傷保險制度預防工傷的功能，落實對被征地農民的社會保障政策等。
推進最低生活保障制度和其他社會救助制度的全面覆蓋。保障貧困人口的基本生活，解決低收入群眾的實際困難，是平衡不同群體利益關系、促進不同收入階層和諧共處的民心工程。應按照實現“人人享有基本生活保障”的目標要求，完善城鄉最低生活保障制度，實行低保標準動態管理，健全低收入家庭認證體系，實現應保盡保，并逐步把在城市穩定就業的非戶籍人口納入城鎮最低生活保障。推進生活、醫療、教育、住房、司法等專項救助制度銜接，形成以城鄉低保制度為基礎、臨時救濟為補充、各項救助制度相配套的社會救助體系，基本覆蓋城鄉全體居民。
（作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長）
