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2024年11月24日
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“以改革之名行占用耕地之實”
習(xí)近平總書記表示，“在農(nóng)村土地制度改革試點中要把好關(guān)，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實。”2012年11月28日召開的國務(wù)院常務(wù)會議也指出，“在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，不僅影響農(nóng)村穩(wěn)定，而且威脅糧食安全，必須推進(jìn)改革、健全法制，嚴(yán)格約束占用耕地。”《土地管理法》第31條明確提及，“國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。”而現(xiàn)實中卻常見宅基地占用耕地、建設(shè)用地占用耕地、開發(fā)區(qū)占用農(nóng)村宅基地和耕地等現(xiàn)象。
國土資源部土地整治中心和社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社于2015年6月共同發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書：中國土地整治發(fā)展研究報告No.2》顯示，伴隨我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)占用大量耕地，“目前全國有12個省份建設(shè)用地總量已接近《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的2020年規(guī)劃控制目標(biāo)數(shù)，耕地占補(bǔ)平衡的壓力不斷增大。未來一個時期，各類建設(shè)不可避免還要占用一部分耕地，并且占用的大多還將是城鄉(xiāng)結(jié)合部的優(yōu)質(zhì)耕地。”
對此，喬潤令在接受《城市化》雜志采訪時表示，“大城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地都是非常肥沃的，畝產(chǎn)2000斤以上，但是城市擴(kuò)張占用的也多是周邊土地，補(bǔ)充的則是偏遠(yuǎn)地區(qū)的劣地，還有很多地方占用基本農(nóng)田補(bǔ)充一般農(nóng)田”，“作為建設(shè)用地來說，占一畝補(bǔ)一畝沒問題，但是作為種糧食的土地，一畝和一畝相差很遠(yuǎn)，好田一畝地產(chǎn)3000斤，爛田一畝地產(chǎn)300斤”。喬潤令認(rèn)為，耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”已成普遍現(xiàn)象。
此外，有相當(dāng)多的開發(fā)區(qū)在建設(shè)用地的使用上“先建后批”：國土部每年制定土地使用規(guī)劃，按照規(guī)劃，各地“每年有多少農(nóng)地可以變成建設(shè)用地”，然而每年所得指標(biāo)不多，招商引資任務(wù)又大，只好先占用規(guī)劃外耕地搞開發(fā)，之后再慢慢審批。這樣做是否合適？喬潤令直言：“地方招商引資不容易，開發(fā)商看中的土地往往沒在規(guī)劃上，這種情況非常常見，只能先占用、先開發(fā)，然后修改規(guī)劃，重新報批。”在解釋土地規(guī)劃開發(fā)工作繁難性的同時，喬潤令也不諱言，“的確有很多地方兩三年時間就用完了十年的指標(biāo)，相當(dāng)多的城市‘十二五’第一年就已經(jīng)把‘十三五’的土地都用光了。”
至于占用耕地做宅基地，喬潤令分析，農(nóng)村土地至今實施“增人不增地、減人不減地”的基本政策，農(nóng)民后代結(jié)婚要蓋房，但由于城市擴(kuò)張等原因，村子里的地沒有了，只能在自家的承包地上蓋。與此同時，喬潤令也指出，農(nóng)村確實大量存在“多處占房”、“占而不用”、宅基地閑置等現(xiàn)象——多種情況并存，改革并不容易；有些問題的出現(xiàn)又恰恰是改革的結(jié)果。
“工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)”
習(xí)近平總書記在指示中強(qiáng)調(diào)，“特別要防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題”。2015年4月24日，農(nóng)業(yè)部、國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國家工商總局等4部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》，提出“各地要按照中央關(guān)于對工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確上限控制的要求，制定相應(yīng)控制標(biāo)準(zhǔn)”，以引導(dǎo)工商資本有序進(jìn)入農(nóng)業(yè)，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。
農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近3年來，流入企業(yè)的承包地面積年均增速超過20%；截至2014年底，流入企業(yè)的承包地面積達(dá)到3882.5萬畝，約占全國農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)總面積的10%。從2010年聯(lián)想集團(tuán)“務(wù)農(nóng)”引發(fā)各方高度關(guān)注，到如今城市工商資本進(jìn)入農(nóng)村日趨常態(tài)化，企業(yè)帶給農(nóng)民更多的租金和打工收入，其引入農(nóng)村的新理念也強(qiáng)化了農(nóng)民的市場意識。
工商資本介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)固然推進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、增加了農(nóng)民收益，同時也帶來不少煩惱。農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華指出，“工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)有利有弊：一方面，工商資本可以加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)地，容易加劇耕地‘非糧化’、‘非農(nóng)化’傾向，隱患很多。”
就這一難點，喬潤令與北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員張英洪不約而同地向記者表示，企業(yè)下鄉(xiāng)租賃土地，目的往往不是發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是追求利潤——在支付土地租金、人工費用后，自身還要盈利，但是“糧食很難賣出價格”，所以只能選擇種“能加工出高利潤的產(chǎn)品”，比如葡萄、藥材等非糧作物——這是工商資本下鄉(xiāng)介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)引發(fā)的“非糧化”。張英洪透露，也有企業(yè)將流轉(zhuǎn)土地改造成農(nóng)業(yè)觀光園或農(nóng)產(chǎn)品加工基地，甚至修建娛樂設(shè)施搞經(jīng)營——這是工商資本介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的“非農(nóng)化”。
土地流轉(zhuǎn)合同糾紛在工商資本下鄉(xiāng)過程中屢有發(fā)生：農(nóng)業(yè)項目通常前期投入較大、回報周期較長，“北美海棠等景觀植物的種植，5年之后才能見效益”，下鄉(xiāng)企業(yè)有時會出現(xiàn)暫時性的資金周轉(zhuǎn)困難，無法按時支付土地流轉(zhuǎn)費用——農(nóng)民短期內(nèi)不能通過流轉(zhuǎn)獲取收益，是否該收回流轉(zhuǎn)土地？對于企業(yè)來說，前期已投入上千萬，此時中止得不償失；對于農(nóng)民來說，規(guī)模化生產(chǎn)已經(jīng)打破了原來的田壟，即使拿回土地復(fù)耕也要多費周折修整，且耕種遠(yuǎn)不如流轉(zhuǎn)收益高——這是工商資本介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)后時常出現(xiàn)的“兩難”。
習(xí)近平總書記指出，“土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。”土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營往往需要資本參與，城市工商資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村建設(shè)，在一定程度上解決了農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營的資金缺口等問題，提高了農(nóng)民收入，但其對耕地利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的負(fù)面影響也已顯現(xiàn)，利弊并存的現(xiàn)狀使很多地方政府仍對這一改革舉措持觀望心態(tài)。
