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2024年11月24日
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審計署報告透露，2008-2013年，全國29個省區(qū)市土地出讓收入少征3664.23億元；審計發(fā)現(xiàn)違規(guī)超計劃或超規(guī)劃審批、越權(quán)或拆分審批、少批多征或未批先征等批地征地38.77萬公頃。
當(dāng)前，城鎮(zhèn)化改革已成為帶動中國經(jīng)濟前行的重要引擎，其間必然涉及土地流轉(zhuǎn)等制度突圍，包括土地征收、出讓、收入反哺等工作牽動著廣大農(nóng)民敏感的神經(jīng)，也關(guān)乎到改革進程與績效。作為農(nóng)業(yè)大國，長期歷史積淀讓農(nóng)民對土地具有天然的、根深蒂固的依附心理，并視其為生存保障的最后一道防線。雖然土地流轉(zhuǎn)的最終結(jié)果會讓農(nóng)民受益良多，但在改革過程中會因涉及利益分配公平性而必須謹慎為之。長期以來，農(nóng)村土地被劃歸在“集體”的抽象概念中，土地主體虛置往往成為土地流轉(zhuǎn)中責(zé)權(quán)不清、處置無度和權(quán)力尋租滋生的主因，而此次審計報告所反映的地方土地違規(guī)征收、土地收入少征等現(xiàn)象正是其中具有代表性的問題，理應(yīng)受到正視。
事實上，賣地收入已成為近年來支持地方財政的重要源泉，而且大都游離于預(yù)算體系之外，成為地方政府隨意掌控的“自留地”。一些地方為了短視利益訴求，在招商過程中往往會以土地出讓收入部分返還、費率減免或緩征等優(yōu)惠為砝碼吸引投資，進而達到任期內(nèi)經(jīng)濟指標向好的目標。而為了在短期內(nèi)快速繁榮經(jīng)濟，地方部門也可能對部分開發(fā)商違規(guī)調(diào)整容積率、私自將工業(yè)用地更改為商業(yè)用地等行為疏于監(jiān)管，甚至還有官商間利益輸送的腐敗現(xiàn)象滋生，由此成為巨額土地出讓金“跑冒滴漏”的重要流失點。
應(yīng)當(dāng)指出的是，地方政府以這種財政讓利之舉表面上是為了活躍本地區(qū)經(jīng)濟，實際上卻蠶食了民眾的切身利益，對于足額補償征地拆遷費用、后續(xù)公共設(shè)施建設(shè)與投入等都有所影響，而且還會進一步助長開發(fā)商違規(guī)囤地、坐等升值的沖動，降低了土地流轉(zhuǎn)后的實際利用率。更為值得一提的是，部分地方急功近利，“未征先用”等違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，大批失地農(nóng)民的知情權(quán)、生存權(quán)受到嚴重侵蝕，難免引發(fā)這些地方的民意反彈，并成為土地流轉(zhuǎn)改革正常推進的羈絆因素。
其實，土地征收與出讓中這些弊病的產(chǎn)生與外部約束弱化、違規(guī)成本偏低關(guān)系密切，以至于一些地方部門法律意識淡漠、各種“潛規(guī)則”在土地拍賣中盛行。對此，國家土地總督察辦公室近期下發(fā)通知，要求各派駐地方土地督察機構(gòu)加強對土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”等重點問題的監(jiān)督檢查，督促地方政府抓好整改查處工作。但需要指出的是，除了收緊日常監(jiān)察舉措之外，消弭這些痼疾的根本之策還在于制度化、常態(tài)化監(jiān)管，以全面保障被征地農(nóng)民利益、確保地方經(jīng)濟良性發(fā)展。諸如，應(yīng)從法律層面明確將土地出讓收入全部納入到公共財政預(yù)算體系之中，由地方人大履行監(jiān)督職責(zé)，改觀地方政府隨意制定招商政策、支配土地出讓金的局面；落實對征地工作不規(guī)范、補償不到位地方領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追查工作，明確降薪、降級等問責(zé)機制，并要求主管人員承擔(dān)連帶責(zé)任；對參與土地拍賣的開發(fā)商，一旦發(fā)現(xiàn)有涉及違規(guī)變更土地用途及容積率等行為的，應(yīng)及時要求其按時補足出讓金，并支付相應(yīng)罰金。
此外，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中會涉及到確權(quán)、估值等一系列技術(shù)性問題，有關(guān)部門需建立規(guī)范的交易平臺、引進專業(yè)第三方機構(gòu)，以促進農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地信息公開化。通過市場之手代替行政力量主導(dǎo)交易，不僅有利于行政部門集中精力做好“裁判員”工作，而且可以有效規(guī)避“灰色”交易問題的出現(xiàn)。
此次審計報告對封堵土地出讓收入“黑洞”、規(guī)范土地征收再度提出了警示，有關(guān)部門當(dāng)盡早織就一張縝密的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。只有這些基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的工作得到夯實、農(nóng)民利益受到全面呵護，城鎮(zhèn)化改革才可能得到順利推進。
