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2024年11月24日
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國土部土地勘測規劃院院長助理張曉玲近日對媒體透露，包括北京、上海、廣州等在內的14個城市的開發邊界劃定工作將于今年完成，開發邊界將作為城市發展的剛性約定，不得超越界限盲目擴張。以后，全國600多個城市也會劃定開發邊界。
劃定城市開發邊界的提法不自今日始。2013年中央城鎮化工作會議就曾強調，科學設置開發強度，劃定每個城市特別是特大城市的開發邊界。所謂“劃定開發邊界”，即通過確定城區的范圍，將城區、郊區和農村加以區分，然后按照不同的規劃進行建設，城市的開發邊界一旦確立，如果某片土地不屬于城市開發的范圍，則不允許開發。
限定城市的開發邊界緣于“城市病”的集中暴發。隨著中國經濟的高速發展，尤其隨著城鎮化的推進，城市的盲目擴張愈演愈烈，而在這個擴張的過程當中，或由于規劃不盡科學或由于規劃約束無力，中國很多城市呈現“攤大餅”式的擴張，導致交通和生態等各個方面涌現很多問題，如果不提高開發的效率，中國城市的環境可能持續惡化。
著眼于“城市病”，提出限定城市的開發邊界，其中包含了多種訴求。一是倒逼地方政府盤活城市用地存量。國土部的一項調研顯示，全國處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地有5000平方公里，占全國城市建成區的11%，各地城市工業用地與商品房用地存在扭曲，地方政府為招商引資出臺的低價出讓工業用地政策，導致工業開發區占用土地過大，而商住用地則價格和利用密度過高，人居環境惡劣。劃定城市的開發邊界，即意味著不會再安排新增建設用地，特大城市未來的工業和商服用地只能以盤活存量為主，這無疑是一個給地方政府“斷奶”的政策。二是保護耕地，國土部官員曾經指出，過去的耕地保護政策雖然守住了耕地紅線，但存在“占優補劣”的情況，忽視了耕地質量，而通過限定城市開發邊界，可以劃定永久基本農田。三是希望在城市開發中融入人文理念，也就是城鎮化工作會議中提出的“讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈”。四是促使城鎮化的有序推進，城鎮化首先是居住民的城鎮化，過去全國城鎮建成區面積的擴張幅度遠高于同期城鎮人口的增長幅度，顯然是見城不見人、粗放開發的結果。
如何劃定城市開發邊界？從其他國家和地區的經驗來看，未來的“城市邊界”應該在科學論證的基礎上以規劃的形式落地，并通過立法形式確定下來，從而具備法律效力和權威性。中國的城市要劃定開發邊界，并寄望于通過劃界實現多種訴求，當然也只有走類似的路徑。
中國需要劃定城市的開發邊界，這是一個共識，共識之外也存在著一些擔心。一個城市的邊界究竟劃到哪里，某個地段是否可以納入開發的范圍，其中有利益存焉，而因為利益的存在，劃界過程中權力尋租的可能性是值得思考的問題之一。劃定城市邊界無非屬于城市規劃的一部分，而一種流傳甚廣的說法是“一任市長一張藍圖”，如何確保劃界乃至規劃的權威性，使其對城市的開發與發展具備剛性約束，則是值得思考的問題之二。
這兩個問題緊密相關，實為一枚硬幣的兩面。城市規劃之所以是一門科學，就因為其強調專家論證、公眾參與和科學決策，不能一人說了算，也不能誰權大誰說了算。假若規劃制定過程中的程序有效運行，規劃的權威性能夠得到尊重，蔑視規劃的行為會受到處罰，因劃定城市開發邊界而生出的種種擔心自然煙消云散。
