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2024年11月24日
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土地財政正在迎來拐點。
財政部數據顯示，國有土地使用權出讓，即俗稱“土地出讓金”占地方財政收入比重在2015年1-4月更至32%，而在2013年這一數據曾接近60%。
持續低迷的房地產市場是土地市場下滑的原因，這也間接影響了地方財政收入。2015年1-4月，地方本級一般公共預算收入的同口徑增速僅為2.1%。
“土地是雞，財政是蛋，土地收入占地方財政的比重肯定要下降。”審計署特約審計員、中央財經大學財經研究院院長王雍君對21世紀經濟報道記者表示。
土地出讓金連續兩季度負增長
過去10年來，土地出讓金一直是地方政府財政收入的主要來源之一。根據財政部公布的數據測算，土地出讓金占地方政府財政收入比重在2013年達到頂點，為59.8%，到2014年回落至56.2%。
而財政部最新數據顯示，2014年1-4月份，國有土地使用權出讓收入9016億元，同比減少5572億元，下降38.2%。
“房地產市場疲弱抑制拿地需求，4月土地使用權出讓收入下跌38.2%，而土地使用權出讓支出下降22.3%，持續維持大幅下跌態勢。”光大證券首席經濟學家徐高對21世紀經濟報道記者表示。
他認為，雖然房地產需求有所回暖，但對房地產投資傳導依然不明顯，房地產企業拿地需求疲弱，土地出讓收入同比大幅下跌趨勢尚未看到改善跡象，這令本來就有限的地方財力雪上加霜。
事實上，全國土地出讓金已連續兩個季度負增長。2015年一季度國有土地使用權出讓收入6905億元，同比增長-36.1%；此前2014年四季度為同比負增長21.5%。
中國銀行業協會首席經濟學家、國務院發展研究中心金融所研究員巴曙松[微博]4月也表示，截至目前，房地產開發投資、土地購置面積、房地產企業本輪到位資金，均沒有出現明顯的改善趨勢。土地出讓金下降趨勢沒有明顯的好轉。
許多城市的土地出讓金收入也在回落。第三方研究機構中原地產的數據顯示，2014年40個城市合計土地出讓金1.62萬億元，同比下降23.4%，40個城市只有7個城市出現上漲。
中國指數研究院[微博]的報告也稱，2014年全國300個城市土地成交面積10.28億平方米，同比減少31%；土地出讓金2.3萬億元，同比下降28%。
誰還在依賴土地財政？
全國30多個省市自治區中，誰最依賴賣地收入？
21世紀經濟報道記者根據Wind資訊統計了目前可查的20個省市的土地依賴度(土地依賴度=國有土地使用權出讓/財政收入×100%)情況，其中湖北、湖南、重慶、貴州、新疆等省區市缺少國有土地使用權出讓數據，北京、上海、四川、內蒙古、福建缺少全省的國有土地使用權出讓數據。
以可統計數據的20個省份來看，有12省國有土地出讓占財政收入比重超過50%。其中，海南、江西2014年國有土地出讓占財政收入比重在75%，在12省市中占比最多。不過，海南省2013年土地財政在60%以下，2014年飆升至75.96%。天津、安徽、山東、江蘇等省市的國有土地出讓占財政收入比重在60%至70%之間。
以城市而言，據同策咨詢研究，2013年土地財政依賴度中，杭州、佛山、南京和長沙等4個城市超過100%，依賴程度較高；三亞、合肥、福州、昆明、濟南、徐州、寧波、溫州、成都等也超過80%。
一線城市中，北上廣深2013年對土地財政依賴度總體低于61%，深圳甚至只有27%。但是，北京、上海和廣州土地財政依賴度在50-60%之間，即使一線城市經濟較為發達地區目前對于土地財政的依賴仍然較大。
此外，一線城市之外土地財政依賴度超過50%城市有31個，大多數省會城市、部分三四線城市對于土地財政依賴度仍然比較高。
值得警惕的風險是，如果土地收入引發地方政府財政收入下降，對依賴土地償還地方政府債務的省市來說，存在巨大壓力。
此前《中國經濟周刊》曾報道稱，有數據可查的23個省份中，土地償債在政府負責償還責任債務占比中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。換句話說，浙江、天津兩地政府負有償還責任的債務，有2/3的份額都要靠賣地來償還。
德意志銀行今年1月發布的一份的報告認為，賣地收入大幅縮水對中國經濟增長、財政政策和貨幣政策均將產生深遠的影響。該行預計2015年土地財政收入下降20%，地方財政收入將出現負增長，GDP也將受到拖累。
警惕人口流動、
土地出讓金“倒掛”風險
一般情況下，人口聚集帶來城市經濟效應，進而帶來對房地產等市場的需求。所以，人口流入會帶來當地土地市場的需求增加，反之則減少。
但德意志銀行的一項研究卻表明，經濟較不發達、人口出現凈流出的城市，當地土地出讓金收入卻增加。
比如，2011年至2013年，五個江蘇北部城市出現人口凈流出，其中連云港(12.67, 0.22, 1.77%)、徐州分別流出了32.9萬人、19萬人；同時，蘇南城市南京、無錫則凈流入7.6萬人、5.5萬人。
但是，2009年至2013年，蘇南地區土地出讓金收入僅增長116%，遠低于蘇中地區的174%和蘇北地區的355%。
該機構認為，這是由于地方政府融資平臺積極參與了土地招拍掛市場。這導致越是面臨人口流出的城市，往往越依賴于融資平臺來購買土地。
以江蘇常州為例，融資平臺在2008-2010年只占20%的土地拍賣成交金額，但在2013年和2014年急劇上升到70%；房地產開發商份額則從35%以上降至2013年的11%和2014年的2.3%。
江蘇之外，浙江、湖北、云南三省樣本調查也表明地方融資平臺在各自的土地招拍掛市場中也扮演了重要的角色，但是并未像江蘇的情況那樣占據主導地位。2014年，地方政府融資平臺購買了江蘇省出讓土地總價的44%、浙江省的28%、湖北省的28%及云南省的28%。
德意志銀行中國區首席經濟學家張智威警告稱，土地出讓金收入下降對財政收入帶來的沖擊將在2015年突顯，土地財政的全盛時期或已結束。
“在財政收入不變的情況下，全國有20個省市的償債率將會顯著提升，特別是遼寧、青海、黑龍江、貴州、云南等地的流動性風險將會急劇增加”。華創證券2015年5月的一項研究認為，該研究僅考慮2015年地方政府負有償還責任的到期量，并以償債率(到期債務/財政收入)來表征流動性壓力。此外，若考慮2013年“6·30”以來新增債務，各地償債率還會進一步提高。
監管部門已經意識到土地財政風險。去年8月起，國家審計署對過去6年的地方土地出讓收支和耕地保護情況做了全面審計，其中土地出讓金成為審計重點之一。
此前媒體報道在今年10月就已結束現場審計，2014年底公布，但至今未果。據媒體報道，審計報告已下發地方，近期將向社會公布。
“土地十多年來是地方財政收入的主要來源，是涉及國有資產管理的鏈條之一，目前土地財政違規問題很多，審計難度非常高。”王雍君表示。
他認為，土地收入占地方財政收入比重肯定會下降，但土地財政是一種過渡形態，我國還是要建立類似發達國家不動產稅的房地產稅制度。
但并非所有人對此表示樂觀，華遠集團前董事長任志強[微博]表示，房地產稅今年在稅務總局的立法中沒有計劃。房地產稅“根本就不能收，或者收不上來這個稅，尤其是這種稅根本不可能替代土地出讓金的問題和解決地方的困難問題”。
