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2024年11月24日
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視角1 兩會提案議案
2015年2月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。
會議決定，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個試點縣級行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》中，關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。集體建設(shè)用地使用權(quán)將可被出讓，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市被允許，被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例也得到了提高，試點地區(qū)將對宅基地實行自愿有償?shù)耐顺觥⑥D(zhuǎn)讓機制。
土地問題是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的核心問題，宅基地制度又是土地制度中的重要組成部分。伴隨著33個區(qū)域試點的推行，“兩會”代表委員就新型城鎮(zhèn)化將帶來的土地新機遇展開了熱議，其中，民革中央提交了編號為0301“深化土地制度改革，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化”，主題為“允許城市居民購買農(nóng)村宅基地”的提案——這份提案也成為今年“兩會”國土資源部督辦的兩個重點提案之一。
民革中央認為，農(nóng)村閑置的住房和土地既是巨大的發(fā)展資源，又可提高土地利用效率、增加農(nóng)民收入，所以，要探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場提供方法和途徑。提案建議，可考慮以推進農(nóng)村建設(shè)用地上市改革為重點，在不違背土地規(guī)劃的前提下，允許城市居民購買農(nóng)村宅基地，通過吸引社會各界的廣泛參與，達到既令農(nóng)民獲益，又能促進城市建設(shè)發(fā)展，提高土地利用效率的效果。
視角2 部委（基于實踐經(jīng)驗的）協(xié)商
在3月6日召開的政協(xié)“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”提案辦理協(xié)商會上，國土資源部副部長胡存智透露了當前土地改革實踐探索的新進展：目前，大概有10個省已經(jīng)出臺或正在制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度，國土部也正在研究制訂關(guān)于深入開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見，這個意見已經(jīng)幾易其稿，希望能盡快出臺，形成在國家層面可以操作執(zhí)行的政策意見，以促進農(nóng)村集體建設(shè)用地進入土地市場，公開出讓。
不僅國土資源部，國家發(fā)改委、公安部、民政部等部委均有高層前來參加此次提案辦理協(xié)商會。與會的國家發(fā)改委副主任徐憲平表示，國家發(fā)改委正在調(diào)研的基礎(chǔ)上抓緊編制《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》和《促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策意見》。這些發(fā)展規(guī)劃和政策意見，將框定城鎮(zhèn)化進程中新的土地發(fā)展格局。
事實上，在33個試點區(qū)域議案通過、民革中央提案公布以前，就已經(jīng)有多地在規(guī)劃政策上，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市做出了不同探索，比如：農(nóng)業(yè)大省河南于2015年1月出臺措施，探索農(nóng)村宅基地有償退出機制，要求各地市建立農(nóng)村宅基地退出“資金庫”，對自愿退出宅基地且不再申請新宅基地的農(nóng)民，給予一次性經(jīng)濟補助；河北省委、省政府出臺的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的若干意見》，提出要堅持分類指導(dǎo)、有序推進農(nóng)村土地制度改革，通過試點探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，最大限度地激活農(nóng)村土地資源等。
此外，經(jīng)國務(wù)院、國土資源部批準，安徽蕪湖、江蘇蘇州、廣東深圳等地也都相繼開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。國土資源部政策法規(guī)司和其他相關(guān)部門，正在就地方試點形成的模式、經(jīng)驗進行總結(jié)。
視角3 學(xué)者、專家觀點
“兩會”期間，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文接受訪談稱，如今正在進行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，使農(nóng)民“敢于流轉(zhuǎn)，也敢于規(guī)模經(jīng)營了”，國家的制度設(shè)計中對土地利用有非常明確的規(guī)定，僅靠宅基地入市很難直接改善農(nóng)民生活，“縣城一個房子值多少錢，農(nóng)民賣一個房子又值多少錢？賣完了你叫農(nóng)民怎么去城里安家，缺的錢誰給？”他指出，“城鎮(zhèn)化是一個自然過程，農(nóng)民家庭真正挪到城里，沒三四代做不到?！?/p>
針對現(xiàn)行的土地制度，全國人大代表、清華大學(xué)教授蔡繼明在“兩會”中提出了修改《憲法》第十條第一款“城市土地屬國家所有”的議案。蔡繼明分析，農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大概有16.5萬平方公里，其中至少70%是宅基地，真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小，約占10%。要使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，在城市建設(shè)中和國有土地同等入市、同權(quán)同價，從而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使市場在土地資源配置中起到?jīng)Q定作用，涉及到對相關(guān)法律法規(guī)的修改，其中包括《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等。
蔡繼明說，十七屆三中全會上就曾有關(guān)于“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的表述，但是數(shù)年來，該項工作進展緩慢，原因在于土地的征收條例、補償條例要以《土地管理法》為依據(jù)?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，其他相關(guān)法律的制定也都以此為基礎(chǔ)，因此必須修改《憲法》中有關(guān)城市土地國有制的條款，“城市土地應(yīng)該由單一的國家所有制改為國家、集體和個人所有的多元所有制”。即使是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設(shè)用地，而應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場?！斑@樣修改之后，其他的一系列跟土地有關(guān)的法律法規(guī)才能夠相應(yīng)修改，十八屆三中全會中建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場這樣一個精神才能夠得到貫徹。”
