以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月24日
星期日
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
人物簡介：
李迪華，北京大學景觀設(shè)計學研究院副院長、建筑與景觀設(shè)計學院副教授，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會戰(zhàn)略咨詢委員會委員、中國城市規(guī)劃學會城市生態(tài)建設(shè)專業(yè)委員會委員、中國城市發(fā)展研究會城市生態(tài)規(guī)劃專業(yè)委員會委員、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部風景園林專家委員會成員；《Landscape Architecture Frontiers》副主編。
近日，北京大學景觀設(shè)計學研究院副院長李迪華在接受《城市化》雜志專訪時直言：“改革開放30多年來，‘發(fā)展是硬道理’使今天中國的經(jīng)濟總規(guī)模達到世界第二的水平，但貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距卻越來越大，資源超載、環(huán)境污染與生態(tài)壓力日趨嚴峻，城市病令人心惶恐不寧。”他對十八大報告提出的“生態(tài)文明建設(shè)”和“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”十分贊賞。他對十八屆三中全會首次沒有提及發(fā)展經(jīng)濟職能的理解是：“這實際上是給政府減負，讓政府回歸管理市場和公共服務(wù)的本職上來。”
《城市化》：為什么加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式對于今天的中國這么迫切？
李迪華：過去30多年來，始終貫穿中國社會的一個主題就是改革，“改革”在原初是全面改革，逐漸演化到主要指經(jīng)濟體制改革和做大做強經(jīng)濟總量，成為推動中國社會發(fā)展的關(guān)鍵主題。這個主題取得成功，背后有幾股力量在推動，一是全民的改革與致富意愿的釋放；二是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，正好與歐美日以及亞洲四小龍國家（地區(qū)）制造業(yè)的轉(zhuǎn)移相銜接，使得中國短時間內(nèi)成為世界最大的工廠；三是城市化、工業(yè)化、自然資源開采利用與房地產(chǎn)開發(fā)組合在一起，使中國從1990年前后開始大規(guī)模出現(xiàn)各種形式的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新城區(qū)，實質(zhì)上就是各種目的的大規(guī)模土地開發(fā)。正是因為這三股力量擰在一起，中國在過去三十多年里GDP一直持續(xù)保持在兩位數(shù)即10%的高位上下波動高速增長。
發(fā)展經(jīng)濟需要資金，資金來源主要有幾個面，一是引進外資，二是靠轉(zhuǎn)讓土地，三是吃人口紅利、自然資源紅利，四是欠環(huán)境債、社會事業(yè)發(fā)展債。這些巨大的資金流帶來的，一方面是持續(xù)近三十年的GDP高速猛增，另一方面是政府有花不完的錢，可以不計成本地建設(shè)大工程，不計收益、不計維護成本地建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施，某種程度上可以說，造就了一種不計效益、不計效績的發(fā)展模式。
這種發(fā)展模式帶來很多問題，中央是清醒的。早在2003年，時任國家主席的胡錦濤同志在中央人口資源環(huán)境工作座談會上就指出“環(huán)境保護工作，要著眼于人民喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活”。當時中央就明確提出“實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)是黨領(lǐng)導人民建設(shè)中國特色社會主義必須堅持的基本經(jīng)驗”，這一戰(zhàn)略的基礎(chǔ)內(nèi)容就是要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。但是，這一戰(zhàn)略并沒有真正得到落實，并且，中國經(jīng)濟不但沒有轉(zhuǎn)型，反而走到了轉(zhuǎn)型的對立面。
《城市化》：您所說的中國經(jīng)濟走到轉(zhuǎn)型的對立面，具體表現(xiàn)在什么地方？
李迪華：這種對立面具體表現(xiàn)在，1980年代形成的招商引資與1990年代開始流行的規(guī)模化土地開發(fā)合體，全國蔓延。標志是全國各地從省到市到縣都在成立所謂的“城投公司”，實際上是政府以各種名義把持土地儲備與開發(fā)的國有企業(yè)，通過賣地為政府舉債，回收巨額土地收益。因為各地政府掌控太多的土地，招商引資變得比以往任何時候都迫切，這帶來非常多的問題。
比如，鋼鐵廠、汽車產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)等大量的重復投資。我估計未來數(shù)年還會暴露出更多的重復投資。按理說，地方政府、城投公司和企業(yè)家對重復投資是敏感的，但由于土地是中國最金貴的發(fā)展資源，誰掌握了土地，誰就在未來把握了主動，繼而重復投資比比皆是。與此同時，地方政府為了回收土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，每個城市都在比發(fā)展條件、優(yōu)惠條件。這帶來另一個問題，把本應該返還給當?shù)厣鐣?wù)社會發(fā)展、社會建設(shè)的發(fā)展紅利，相當部分讓利給了投資商、開發(fā)商，或者用到了與民生改善無直接關(guān)系的形象工程中。盡管GDP持續(xù)高速增長，但老百姓的生活福利并沒有得到相應改善。還有就是，盡管中央制定了嚴厲的耕地占用審批制度，但為了比拼發(fā)展條件，無論大城市還是小城市，地方政府還是巧立名目，以各種變通的方式將優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)基本農(nóng)田轉(zhuǎn)換成開發(fā)區(qū)或者新城區(qū)。
我去過很多地方考察，看到一個個開發(fā)區(qū)動輒上百甚至近千平方公里，很多曾經(jīng)是文明搖籃地方的基本農(nóng)田都快沒了，如福州平原已經(jīng)填滿了，四川盆地被高速路、城市快速公路干道切割，非常令人痛心。再比如環(huán)境敏感、生態(tài)脆弱的貴陽，搞了100多平方公里的開發(fā)區(qū)。如今各地亦競相效法，開發(fā)區(qū)遍地，伴隨而來的是各地沿高速路醒目的宣傳口號，“狠抓招商引資，突破工業(yè)短板，做大經(jīng)濟總量”。在東部地區(qū)證明已經(jīng)有問題的經(jīng)濟發(fā)展模式、建設(shè)套路在這里竟然照單全收！
所以，2002年以來，中央先后提出了要走可持續(xù)發(fā)展道路，要進行新型城市化、新型工業(yè)化、發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，中共十八大報告對于生態(tài)文明建設(shè)的表述，也在直白地表明“發(fā)展轉(zhuǎn)型”的迫切性。
《城市化》：怎么理解生態(tài)文明建設(shè)就是發(fā)展轉(zhuǎn)型？這種轉(zhuǎn)型對于政府職能轉(zhuǎn)變又意味著什么？
李迪華：十八大報告提出發(fā)展轉(zhuǎn)型時是這么說的：“在當代中國，堅持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求就是堅持科學發(fā)展。以科學發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，是關(guān)系我國發(fā)展全局的戰(zhàn)略抉擇。”過去，每當經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護、環(huán)境污染控制、社會發(fā)展產(chǎn)生矛盾的時候，“發(fā)展是硬道理”往往作為回避的理由，很顯然，這里的“發(fā)展”指的是經(jīng)濟發(fā)展，社會事業(yè)進步并沒有同步完成。今天中國已經(jīng)是世界上最大的經(jīng)濟體之一，但是貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距越來越大，同時還面臨很多嚴峻的社會問題，比如戶口藩籬、留守人群、教育公平、環(huán)境問題、人口老齡化與人口結(jié)構(gòu)失衡、土地和水等戰(zhàn)略性資源短缺與浪費、生物多樣性保護、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)基本農(nóng)田保護與糧食安全等。正是在這樣的背景下，十八大報告強勢地提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，全面實施生態(tài)文明建設(shè)。
坦率地說，雖然大家都在談生態(tài)文明，但它的內(nèi)涵太廣泛了，直白地解釋清楚并付諸行動太困難了。比如十八大之后，各地紛紛設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)辦公室，有的設(shè)在發(fā)展與改革委員會，有的在財政局，有的在環(huán)保局，有的在規(guī)劃局，令人眼花繚亂！實際上，它作為地方人民代表大會的一個常設(shè)結(jié)構(gòu)或者一項日常工作職能可能才是最準確的，所謂的“生態(tài)文明建設(shè)”，十八大文件精神內(nèi)涵是“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略抉擇”，政府職能和政府工作轉(zhuǎn)型是核心，人民代表大會應該主導并監(jiān)督這樣的轉(zhuǎn)型過程。這樣的想法，在中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》報告中得到證實。這個報告給我留下持續(xù)思考的內(nèi)容主要在兩方面，一是要促進社會公平正義，小到公立學校教師交換，大到城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。二是報告反復提到政府職能時，沒有包含發(fā)展經(jīng)濟在內(nèi)，這是巨大的改變，一方面可以看出中央關(guān)于轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定，另一方面可以看作是給各級政府減負。
《城市化》：十八大、十八屆三中全會的報告沒有提出政府發(fā)展經(jīng)濟的職能，是否意味著發(fā)展經(jīng)濟不再是政府工作的主要議題呢？
李迪華：不能這樣理解，在相當長的時期里，發(fā)展經(jīng)濟會一直是各級政府的首要目標。沒有寫明政府有發(fā)展經(jīng)濟的職能，并不能因此就認為發(fā)展經(jīng)濟不重要，恰恰相反，發(fā)展經(jīng)濟仍然是落實其他各項職能的前提和保障，但根據(jù)十八大和十八屆三中全會的精神，發(fā)展經(jīng)濟的工作方式要發(fā)生質(zhì)的改變，轉(zhuǎn)型發(fā)展后的政府主要職能應該是管理市場，做公共和公益服務(wù)，推進社會公平正義，做這些政府真正該做的事情，其實這才是轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向，即政府要通過維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建法制社會和培育契約精神、制定戰(zhàn)略性短缺資源的保障機制、管理市場、建立公平的競爭機制、培養(yǎng)人才與勞動力、保護生態(tài)與資源、培養(yǎng)有利于節(jié)約與高效使用資源的生產(chǎn)與生活方式，避免惡性市場投機行為，為市場良性發(fā)育與運行創(chuàng)造有活力和保障的環(huán)境，這會自然而然地讓發(fā)展經(jīng)濟“首要目標”由市場來實現(xiàn)。
習近平同志說過一句話，叫“問題倒逼改革”，十八屆三中全會顯示了改革的決心和力度，會后中央各部門秉承“轉(zhuǎn)型發(fā)展”思路，出臺了一系列政策措施，重要的有《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號）》、《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金[2014]76號）》，和國土部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》等，我個人相信，中央要動真格的了。
《城市化》：請您談?wù)劊雠_的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號）》、《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金[2014]76號）》一系列文件劍指哪些問題？
李迪華：我粗略統(tǒng)計了一下，大概從去年10月份開始，全國各地至少發(fā)生了10起中小學教師要求按時發(fā)放工資、補發(fā)政策規(guī)定的津貼和提高待遇等群體性事件。要知道，中小學教師工資是全額財政撥款。這說明什么呢？盡管我們的經(jīng)濟增長速度每年達到百分之十幾，但收益不但沒有用于公共服務(wù)和改善民生，相反還欠債了。錢到底花到哪里去了？我個人認為基本被揮霍浪費掉了。為了招商引資規(guī)劃建設(shè)的那么多大而不當?shù)氖姓缆坊A(chǔ)設(shè)施，為了改變地方形象建設(shè)的遠遠超出百姓實際需求的大型公共設(shè)施，舉一地之財力物力承辦各種大型活動，都仰仗于給人感覺“取之不盡的財政資源”。
但這些還只是金融意義上的地方債務(wù)，地方債務(wù)還應包括長期以來在環(huán)境污染治理、生態(tài)保護、自然資源保護和替代性資源技術(shù)開發(fā)、教育和社會保障等直接民生開支、自然與文化遺產(chǎn)保護、幼兒教育與創(chuàng)新人才培養(yǎng)等方面投入的欠賬，它比金融債務(wù)更加危險，關(guān)系到子孫后代的福祉、社會文明進步、社會公平正義和持久競爭力維持。
到底為何會走到這樣的境地？！原因顯而易見，對土地收益的壟斷，依托國營資源經(jīng)營公司的無節(jié)制借貸，為這樣不受約束的政府行為提供了“無所不能”的資金與實現(xiàn)可能性。中央當然清楚這樣的發(fā)展方式必須懸崖勒馬，因此先后出臺了43號和財政部76號等一系列文件，本質(zhì)上都是規(guī)范政府行為，要強力促進政府工作轉(zhuǎn)型。
《城市化》：您如何看待未來政府職能轉(zhuǎn)型之路？
李迪華：篳路藍縷，荊棘叢生，激揚澎湃，志在必勝！我自己對未來充滿信心，但我相信這條道路會很艱巨。
前不久因叫車軟件催生的“專車”沖擊出租車生意，誘發(fā)沈陽、南京、青島等全國多地出租車司機集體罷運事件，我們看到的仍然是地方政府背離市場呼聲，為久遭詬病的出租車壟斷經(jīng)營制度辯護；更加令人哭笑不得的是，全國第一張罰單居然由上海有關(guān)部門開出，這與上海大張旗鼓辦“自貿(mào)區(qū)”的宗旨是背道而馳的。
這個事件也讓我們感到，30多年來，已經(jīng)形成的地方政府把發(fā)展地方經(jīng)濟當成第一要務(wù)的工作思路絕不可能說轉(zhuǎn)型就變了，更不可能說變就一定會變好。同時，畢竟無論做什么都要有能夠使用的資金，這是一個不爭的事實，扭轉(zhuǎn)把發(fā)展經(jīng)濟當成第一要務(wù)、放棄追求短期高GDP的念頭本身就會遇到很大的阻力，所以，沒有那么容易，但我相信中央會一直推進下去。
至于錢從哪里來？我不是這方面的專家，但我知道一些原則，就是政府只能夠依靠公開透明的財政來源維持，把該收的錢收上來，花到該花的地方去，同樣怎么花、花到哪里去了，都要給主體納稅人一個交代！在歐美國家考察，我看到城市中停車收費的咪表比比皆是，卻很少見到交通監(jiān)視探頭，因為街道屬于政府所有，停車費是政府非常重要的收入來源；由于人們守法和秩序意識強，省卻了大筆安裝監(jiān)視探頭的費用。這表明，建立一個公平正義的社會，人人都講誠信，社會治理的成本可以大大降低，這應該是政府轉(zhuǎn)型的方向。
