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2024年11月24日
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《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出，“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”。嚴格控制特大城市人口規模，防范和治理“城市病”，是我國新型城鎮化的理性選擇。但應看到，特大城市人口規模擴張和“城市病”的形成是長期積累的結果，需要冷靜謀劃、著眼長遠，采取系統的方法來化解。現實中，一些特大城市急于求成，采取比較簡單粗暴的辦法控制外來流動人口，不僅難以達到控制人口規模的目的，還可能引發一系列新的社會矛盾。控制城市人口規模，需要走出一些認識誤區。
沒有將城市人口規模控制與產業規模控制、城市功能定位結合起來統籌考慮。一個城市的人口規模取決于這個城市的就業規模，而就業規模又是由這個城市的產業規模決定的，包括基礎產業和非基礎產業。特大城市能聚集這么多的人口，與其產業規模是緊密相關的。從現實情況看，外來流動人口已經成為特大城市產業發展和城市健康運轉的支撐力量。一旦沒有外來流動人口，其產業發展、城市運轉勢必陷入癱瘓。因而，控制城市人口規模，關鍵在于控制城市產業規模。那么，城市產業規模又是由什么決定的？主要是由城市基本功能決定的。對于北京的發展，習近平同志強調“通過疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構”。這抓住了控制城市人口規模的關鍵。疏解非首都功能，就要控制和疏解與北京首都功能定位不相符合的基礎產業，其中主要是大型制造業。控制城市人口規模，不認真審視城市基本功能，不從基礎產業規模去控制，而簡單地用行政手段控制流動人口，這樣的“瘦身”既有損于城市有機體的健康發展，也不可能取得預期效果。
將城市轉型升級簡單地理解為引進高端人才、控制所謂的低素質人口。現在，一些特大城市對于外來流動人口采取兩種態度：對于高學歷的高端人才持歡迎態度，制定各種政策加以引進；對于低學歷人口采取排斥態度，設置各種門檻希望能將其拒之門外。特大城市要引進高端人才、建立高精尖產業結構是正確的。但是，任何高精尖的產業體系都包括主導部門“高精尖”和服務部門“大而全”兩個有機組成部分。一個城市既需要高精尖的金融、研發、管理人才，也需要餐飲、零售、衛生、保安等從業人員，沒有一個城市可以實現“高精尖”產業裸身發展。特大城市在外來流動人口管理上應由排斥性管理向包容性管理轉變，不能一味地驅趕和控制所謂的低素質人口。而且，從調查情況看，目前進入特大城市的外來人口，有相當一部分接受過良好教育，是可培訓、可提升、可發展的，是富于創造潛力的群體。為他們提供上升和發展的通道，是推進新型城鎮化的題中應有之義。
簡單地就本城市論城市人口規模控制，缺乏宏觀視角。特大城市人口規模擴張是全國性人口遷移聚集的結果。這種人口遷移大多是為了獲得發展機會、增加收入的經濟型遷移，以及為了享有高端醫療、教育、文化、藝術等服務的服務型遷移。控制城市人口規模，必須著眼全國，促進區域協調發展，消解人口向特大城市遷移的動力。比如，可以研究城市設置標準，將較大規模的縣城和中心鎮調整為城市，使其能夠以城市標準來規劃與發展，提高基礎設施和公共服務水平，吸引企業投資，擴大就業，減少經濟型人口遷移；在各省會城市特別是城市群的中心城市規劃發展高端醫療、教育、文化、藝術等服務，減少服務型人口遷移。
（作者為中國人民大學新型城鎮化協同創新中心公共政策平臺首席專家、教授）
