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2024年11月24日
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把鎮變成市，是否是勞民傷財的“換湯不換藥”，也很值得探討。城市是經濟、政治、文化、教育的社會綜合體。而中國更多強調了城市的政治層面的意義。這使得政府資源、社會資源過度集中到大城市，既使城市發展不均衡，也使大城市在人口、土地等方面面臨巨大壓力。因此，在推進城鎮化中，要實現社會資源的均等化，需要政府管理體制的改革。如果不能科學認識城市發展的規律，急于求成、崇拜指標，過多地用行政手段和首長命令，往往欲速不達。
近日，山東省宣布將啟動鎮級市試點，計劃用3-5年時間將省內20多個中心鎮培育成小城市。這是繼浙江溫州市試點5個鎮級市后，又一省份進行的強鎮擴權改革。“鎮級市”這一概念再次引起公眾強烈關注。
“鎮級市”誕生記
鎮級市，對于很多人來說仍然是個陌生詞。多大面積算是城市？人口多少稱得上是城市？經濟發展到什么水平才是城市？從國際上看來，并沒有明確的標準。在國內，浙江溫州可以說是第一個吃螃蟹的。
溫州市委書記邵占維在今年2月22日的強鎮黨委書記座談會上提出了建設“鎮級市”的概念，要求把樂清市柳市鎮、瑞安市塘下鎮、永嘉縣甌北鎮、平陽縣鰲江鎮、蒼南縣龍港鎮這5個試點強鎮建設成為鎮級市。
隨后的十一屆全國人大常委會第十三次會議上，又有議案提出應該完善我國設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣(鎮)適度改設為市。并提出，建設“鎮級市”要下放權力、做好規劃，按照中小城市的目標進行規劃、建設、管理。這意味著，國內首次將“鎮級市”進入官方文件。
據資料顯示，我國從上個世紀20年代開創市制，1981年至2007年的27年中增加了433個，是1980年以前60年設市總量的1.9倍，改革開放后，市的增長速度較快。1997年下半年，為防止因縣改市導致城鎮建設熱而大量占用耕地，從而凍結了縣改市。
隨著社會經濟的快速發展，強鎮的城市基礎設施、社會管理功能等日漸顯現“小馬拉大車”的狀況，因此，溫州在大力發展中心城區的同時，開始在5個強鎮實施城市化試點，開始建設“鎮級市”，可以說，這是新一輪城鎮化改革中一次全新探索。
“鎮改市”的基本內涵是，推行“縣轄市(中小城市)”新體制，把符合條件的縣城鎮改設為中等城市建制，把符合條件的特色鎮和重點中心鎮改設為小城市建制，用中小城市的功能和辦法規劃建設縣城鎮、特色鎮和重點中心鎮。
按照溫州“鎮級市”試點方案，鎮改市將擴大土地使用權、財政支配權、行政審批權和事務管理權。
擴大土地使用權是指：每年安排不少于所在縣總量1/3的用地指標，單獨切塊、直接下達給強鎮統籌安排。
擴大財政支配權則是指：縣與鎮財政分配采取確定基數、超收分成的辦法。強鎮的土地出讓收入除上交有關稅費外，80%-100%留給鎮，縣屬部門駐強鎮的下屬單位在鎮內的各種收費，除縣以上部門代收和特別規定外，都統一納入鎮財政專戶管理。
此外，盡管試點鎮的行政級別不提高，但其黨政一把手“升級”：書記進入所在縣(市)委常委，鎮長明確為副縣長級，列席縣(市)政府常務會議。
這樣一來，在不涉及行政區劃層級調整的情況下，一部分屬于縣市的經濟社會管理權賦予鄉鎮一級政府。黨政一把手的升級，又讓他們在協調工作上有更多的話語權。
鎮與市的博弈
“你要采訪‘鎮級市’，那得找市委!”從山東省發改委辦公室的工作人員聽說記者采訪后的第一反應中，不難看出地方政府對“鎮級市”的敏感。
中國人民大學行政管理學系主任、教授毛壽龍表示，“鎮級市”和縣級市其實質是一樣的，從我國現行的行政級別來看，級別越高，發展機會越多。設立“鎮級市”，如果對當地的發展真正有好處，那還是好的。實際上，這個問題不在于名稱的改變，而在于給鎮以城市的發展權，其背后是強鎮擴權的問題。近幾年來，沿海地區發展快，很多強鎮在發展中遇到了制度瓶頸，因此，很希望能夠獲得更多的發展權。“鎮級市”的提法，不管其能不能成功，關鍵是可以率先在體制上實現突破。
在溫州首批鎮改市試點中的蒼南縣龍港鎮，可以看到“推進強鎮擴權改革”的橫幅沿著街邊一路展開。這里有城市一樣高聳的寫字樓，有高檔外立面的商品房，有GUCCI等知名品牌的賣場，浙商銀行、浙江銀行等金融機構也都在此設立分行，儼然一幅小城市的面貌。
與之不相稱的是，坑坑洼洼的路面、除去沿街的停車位只剩下兩車道的主干道、一幢挨一幢的宅基房及布滿水坑異常不平整的巷道。據當地居民稱，這不僅是龍港鎮的“特點”，溫州很多鎮改市的試點鎮普遍存在這樣那樣的問題。此外，缺乏執法權的鎮級城鎮管理部門對違法行為也是力不從心。
鎮級市的提法，表面上是名字的更改，其背后深層之義仍是政府權力的下放。
鎮級市的概念主要是讓鎮級政府承擔起建設城市的職能，由鎮級政府承擔起縣級管理的能力，解決城鎮責大權小的問題，推動城鎮向城市轉型。
對此，山東省社科院省情綜合研究中心主任秦慶武認為，對于很多“貧縣富鎮”來說，鎮級市試點也會讓縣里擔心今后的日子是不是更難過。鎮改市試點的過程中必然會給當地政府帶來一些陣痛。
毋庸置疑，伴隨著“權和錢”的重新分配，一些不同的聲音難免會響起：“聽鎮長的還是聽市長的”是個問題。另外，向上爭取放權成為了救命稻草。這也意味著，一場“博弈”必然在縣鎮兩級政府之間展開。
知情人士說，其實，試點鎮的方案均要經過多番談判。另一方面，擴權后的鎮級各部門也將承擔更大的建設壓力。在城市化發展的道路上，如何解決發展中遺留的民生問題也是鎮政府要面對的。
采訪中，一些強鎮的干部也坦言，擴權改革遭遇“兩頭熱中間冷”現象明顯，一方面，市、縣主要領導很熱，得實惠的鄉鎮干部和群眾很熱，但另一方面，下放權力的相關部門持謹慎態度。
所以，改革實際上是一場權利“博弈”，需要在不斷協調、磨擦、改革中摸索。一些鄉鎮的人口、規模已經是城市，只是“身份”上有區別，這是行政體制的改革落后于實踐發展的表現。鎮級市若想在強鎮擴權的基礎上實現進一步突破，還有待實踐的進一步推進。
強鎮擴權是否成功影響深遠
把鎮變成市，能否成為勞民傷財的“換湯不換藥”，也很值得探討。城市是經濟、政治、文化、教育的社會綜合體。而中國更多強調了城市的政治層面的意義。這使得政府資源、社會資源過度集中到大城市，既使城市發展不均衡，也使大城市在人口、土地等方面面臨巨大壓力。因此，在推進城鎮化中，要實現社會資源的均等化，需要政府管理體制的改革。如果不能科學認識城市發展的規律，急于求成、崇拜指標，過多地用行政手段和首長命令，往往欲速不達。
對此，專家強調指出，在推進城鎮化發展的大背景下，市鎮體制不能長期停滯不動，有必要選擇資源環境承載力較強、經濟聚集程度較高、人口相對集中、公共基礎設施較為完善的地區，通過市鎮體制改革與創新，適度發展中小城市和特大型鄉鎮，承接現有城市地區經濟轉型、產業升級、結構調整后轉移的產業，承接城鎮化進程中轉移的農村人口，逐步發展成為新的經濟增長區和人口密集區，促進工業與農業、城市與鄉村統籌發展、全面發展。
強鎮擴權是否成功，將影響到未來中國城鎮化的基本格局，也直接影響到城市化和工業化能不能很好地結合到一起，以及城鄉一體化這個大戰略。中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授汪玉凱這樣說。見習記者 朱曉萌
