時(shí)間：2015-02-14 12:56:04
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 作者：方創(chuàng)琳
中國(guó)的城市群是近30年來(lái)伴隨國(guó)家新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展到較高階段的必然產(chǎn)物，自21世紀(jì)初期城市群成為國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)際分工的全新地域單元之后，我國(guó)連續(xù)10年把城市群提升為推進(jìn)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的空間主體，首次召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》進(jìn)一步明確了城市群作為推進(jìn)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的主體地位。目前，在城市群發(fā)展過(guò)程中了一些新問(wèn)題，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)造成阻礙，因此，當(dāng)前應(yīng)以這些問(wèn)題為導(dǎo)向，探討解決方案與措施。
——城市群作為推進(jìn)國(guó)家城鎮(zhèn)化主體的戰(zhàn)略地位被高估。雖然中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、國(guó)家“十一五、十二五”規(guī)劃綱要連續(xù)10年都將城市群作為加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主體空間形態(tài)，但在城市群選擇與空間范圍界定過(guò)程中，各級(jí)政府對(duì)所在城市能否順利“入群”看得過(guò)重，甚至把“入群”作為一項(xiàng)政治工程，“入群”現(xiàn)象空前高漲，城市群被片面地認(rèn)為成了國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的唯一手段。
——城市群空間范圍一擴(kuò)再擴(kuò)，違背了國(guó)家建設(shè)城市群的基本初衷。從理論角度分析，城市群空間范圍的拓展過(guò)程經(jīng)歷了從城市到都市區(qū)、從都市區(qū)到都市圈、從都市圈到城市群、從城市群到大都市連綿帶的四次漫長(zhǎng)拓展過(guò)程，絕不是一夜之間就能實(shí)現(xiàn)人為擴(kuò)容成形。在中國(guó)城市群形成發(fā)育帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩背景下，不少城市群空間范圍的構(gòu)成變成了各省城市的“拼盤(pán)”和“照顧”對(duì)象，尚未建就先擴(kuò)容，結(jié)果脫離了城市群發(fā)育的最基本標(biāo)準(zhǔn)，失去了城市群本應(yīng)發(fā)揮的高密度集聚和高效率成長(zhǎng)效應(yīng)。
——城市群的選擇受制于地方政府意愿，脫離了發(fā)育的最基本標(biāo)準(zhǔn)。城市群的發(fā)育過(guò)程是一個(gè)循序漸進(jìn)的自然過(guò)程，是在各城市之間形成同城化和高度一體化的有機(jī)整體，城市群的建設(shè)不是依靠行政干預(yù)“劃”出來(lái)的，而是依靠市場(chǎng)機(jī)制“培”出來(lái)的，更是依托城市合作“干”出來(lái)的。因此，要遵循城市群發(fā)育的階段性規(guī)律，逐步培育持續(xù)建設(shè)，切勿急于求成。
——城市群與城鎮(zhèn)群概念不清，而二者有著本質(zhì)的區(qū)別。從發(fā)育規(guī)模看，城市群的人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)總量都有嚴(yán)格的要求和標(biāo)準(zhǔn)，有相當(dāng)?shù)捏w量，而城鎮(zhèn)群則無(wú)這些要求和體量，只要3個(gè)以上城鎮(zhèn)集聚到一起彼此發(fā)生經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)系即可；城市群包括大、中、小城市和小城鎮(zhèn)，而城鎮(zhèn)群則只包括小城鎮(zhèn)；城市群具有很強(qiáng)的國(guó)家及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長(zhǎng)極，而城鎮(zhèn)群則具有小區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力。城市群和城鎮(zhèn)群都將成為推動(dòng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的主體空間形態(tài)，二者同等重要，不可偏頗。因此，在城市群的選擇過(guò)程中，必須區(qū)分城市群與城鎮(zhèn)群。
——城市群成為霧霾等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題集中激化的敏感地區(qū)和重點(diǎn)治理地區(qū)。過(guò)去，我國(guó)長(zhǎng)期推進(jìn)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，一方面，城市群地區(qū)是今天和今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力和潛力的地區(qū)，另一方面城市群又是一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題高度集中且激化的敏感地區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)城市群工業(yè)廢水排放總量、工業(yè)廢氣排放量和工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量均分別占全國(guó)的比重高達(dá)67%以上。可見(jiàn)，中國(guó)城市群雖然集中了全國(guó)3/4以上的經(jīng)濟(jì)總量與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，但同時(shí)又集中了全國(guó)3/4以上的污染產(chǎn)出，全國(guó)大面積蔓延的霧霾污染覆蓋了東部沿海地區(qū)和東北地區(qū)的所有城市群，充分反映出城市群地區(qū)的環(huán)境污染問(wèn)題日益突出。
針對(duì)這些新問(wèn)題，應(yīng)以國(guó)家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，探討對(duì)城市群形成發(fā)育中問(wèn)題的解決方案與措施。
——深入研究城市群高密度集聚的資源環(huán)境效應(yīng)。針對(duì)我國(guó)城市群形成發(fā)育呈現(xiàn)出的高密度集聚、高速度成長(zhǎng)、高強(qiáng)度運(yùn)轉(zhuǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)威脅以及發(fā)育程度低、投入產(chǎn)出效率低、資源環(huán)境保障程度低、緊湊程度低的“四高四低”新特點(diǎn)，定量揭示城市群高密度集聚的資源環(huán)境荷載能力、保障潛力、預(yù)警響應(yīng)能力與資源環(huán)境保障程度。
——?jiǎng)?chuàng)新城市群形成發(fā)育的管理體制和政府協(xié)調(diào)機(jī)制。一是明確國(guó)家歸口管理機(jī)關(guān)，組建國(guó)家級(jí)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會(huì)，突出抓好事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的城市群總體規(guī)劃與管治工作，實(shí)現(xiàn)城市群利益共享機(jī)制，推進(jìn)城市群形成平等互利互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)新機(jī)制。二是明確地方歸口管理部門(mén)，組建地方級(jí)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會(huì)；三是建立跨城市的官方半官方行業(yè)協(xié)調(diào)組織，形成多種利益集團(tuán)、多元力量參與、政府組織與非政府組織相結(jié)合、體現(xiàn)社會(huì)各階層意志的新公共管理模式。四是建立城市群橫向利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。
——研究建立城市群公共財(cái)政制度與公共財(cái)政儲(chǔ)備機(jī)制。對(duì)區(qū)域公共物品建設(shè)資金進(jìn)行比例分擔(dān)，如區(qū)域公共交通建設(shè)中，中央給一點(diǎn)，區(qū)域（因合作各方對(duì)公共交通有共享性）資助一點(diǎn)，對(duì)交通線經(jīng)過(guò)的地方（因獲益相對(duì)更多）地方政府應(yīng)出一點(diǎn)。借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，首先對(duì)那些會(huì)引起利益分配矛盾的收入實(shí)現(xiàn)共享，如區(qū)域共建的交通網(wǎng)絡(luò)收入可以按投入比例，將部分收入劃歸區(qū)域財(cái)源所有，避免因交通網(wǎng)收入利益而發(fā)生重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。
——研究制定城市群規(guī)劃及可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。采取科學(xué)技術(shù)方法定量提出城市群空間范圍界定的技術(shù)方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，避免現(xiàn)行城市“入群”的隨意性和強(qiáng)烈的政治色彩，避免一哄而上，誘發(fā)比項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)更為嚴(yán)重的城市群重復(fù)建設(shè)。
（作者單位：中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所）
