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2024年11月24日
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人物簡介：崔海興，北京林業(yè)大學(xué)管理學(xué)博士，中國人民大學(xué)博士后，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授，主要研究領(lǐng)域：林業(yè)經(jīng)濟理論與政策、農(nóng)村區(qū)域發(fā)展。
雖在深冬，但新一輪農(nóng)村土地制度改革卻如春潮涌動，曾有專家預(yù)言，作為土地改革的有機組成部分，林權(quán)改革將是全面深化土地改革中阻力相對較小的方向，有望成為此次土地改革的突破口。那么現(xiàn)階段我國林權(quán)改革的推進工作進展如何?有哪些現(xiàn)實困境？為此《城市化》雜志記者專訪了多年來一直從事林業(yè)經(jīng)濟研究工作的中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院崔海興副教授。
在接受專訪時，崔海興強調(diào)，“我國林業(yè)改革的深入推進，盤活了綠水青山，尤其是集體林權(quán)改革更使國民的意識發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，它就像家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的又一次飛躍?！?/p>
《城市化》：我國國有林場改革試點工作目前正在實施，您認為國有林權(quán)改革中存在哪些現(xiàn)實難題？有何解決措施？
崔海興：說到林權(quán)改革，需先梳理人類對森林的認識。因為無論國有或集體林權(quán)改革，都是隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在人類對森林功能認知基礎(chǔ)上而采取的措施。森林是人類的搖籃，人類社會早期，在森林中以采獵為生，“尊天父，敬地母”，臣服于自然。此時，自然中心主義價值觀占據(jù)主導(dǎo)位置，人們認為自然界充滿神秘，因此產(chǎn)生對森林、樹木的崇拜，這時的文明是原始文明時期。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人類開始擺脫自然的束縛，進入“亞人類中心主義”時代，人類對森林的崇拜逐漸消退，學(xué)會了耕種、放牧，為了獲取更多的產(chǎn)品，人類開始樂于焚林、毀林，將森林為己所用，人類這時的文明，是農(nóng)業(yè)文明時代。隨著科學(xué)技術(shù)的進步，人類高喊著“知識就是力量”進入到工業(yè)文明時期，也即“人類中心主義”時代。人類認為自己是自然界的主宰，因此對自然界尤其是森林進行了大量破壞，揮舞著斧頭砍向孕育人類的森林，以獲得木材和土地等資源，然后，自然界也毫不留情地給人類以報復(fù)。生態(tài)危機的爆發(fā)，使人們開始對自己的行為進行反思。于是，可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、人與自然和諧發(fā)展等理念相繼提出并得到人們的認可和實施。在這一大環(huán)境下，人類對森林和林業(yè)的認識也發(fā)生了徹底改變，對林業(yè)的管理措施也隨之發(fā)生變化。
我國目前的國有林權(quán)和集體林權(quán)改革，也是在上述大背景下發(fā)生的。國有林權(quán)改革是從上世紀80年代開始的，當(dāng)時是對國有林場的改革，因涉及到體制問題，改革沒有達到預(yù)期效果，此后國有林場改革一直懸而未定。2003年，我國頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，并于2006年將伊春設(shè)為國有林區(qū)改革試點單位，再次實施新一輪國有林權(quán)改革。2011年，我國將河北、浙江等7省份作為國有林場改革的試點，這標志著我國國有林場改革試點進入了實質(zhì)推進階段。從改革試點的選擇上我們不難看出，這些省份并非林業(yè)大省，因此改革的阻力小，改革需要政策、資金的支持時好變通，也更易從中獲得改革經(jīng)驗。
在國有林場改革中存在的現(xiàn)實問題，我認為主要有三個：一是體制問題。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，國有林場已成為我國生態(tài)建設(shè)的先鋒隊和主力軍，是林業(yè)系統(tǒng)的主體之一，需要發(fā)揮五大效益，即經(jīng)濟、生態(tài)、社會、文化、碳匯作用。一些地方的國有林場實行的是事業(yè)單位企業(yè)化管理和自收自支的管理體制，加上長期實行分級管理，責(zé)任主體不明，致使國有林場長期既不能像農(nóng)民一樣有收益權(quán)，也不能像企業(yè)一樣自主經(jīng)營，還不能與其他社會公益事業(yè)單位一樣得到公共財政支持。改革過程中怎樣讓國有林場在隸屬國有這一起點上放活經(jīng)營權(quán)，使國有林場的五大效益得以發(fā)揮是個難題。
二是職工生活保障問題。國有林場下設(shè)部門多，職工基大，需要經(jīng)濟收入來保證職工的日常生活需求及養(yǎng)老、醫(yī)療等保障，在國家大政策方向不允許多伐樹的背景下，怎樣確保有收入渠道解決職工的生活來源，是亟需解決的問題。有數(shù)據(jù)顯示，2011年國有林場在職職工人均年收入僅1.4萬元，遠低于全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工年均工資4.2萬元。全國國有林場已累計拖欠職工工資70億元，分別有10.8萬和14.7萬在職職工沒有參加基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險。
三是人事制度安排問題。目前國有林場的領(lǐng)導(dǎo)仍以政府任命為主，因此一定程度上存在“唯上不唯下”的現(xiàn)狀，只要完成造林與砍伐任務(wù)，便不再對林場其他領(lǐng)域的發(fā)展有更多規(guī)劃，這對國有林場的長期發(fā)展存在阻礙。
在保證國有林場所有權(quán)屬不變的情況下，解決這些問題，首先要明確國有林場功能定位、理順管理體制。在確定國有林場功能基礎(chǔ)上，放活經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)新經(jīng)營機制，大力發(fā)展林下經(jīng)濟，確保林場職工福祉。其次要完善相關(guān)法律與政策體系。修改完善《森林法》，允許對長到規(guī)定期限的林木實施采伐，保證實際采伐量不超過允許采伐量，確保林木的可循環(huán)，采取培育與采伐相互結(jié)合的制度，調(diào)動林場職工的積極性。確定林地保護和森林面積紅線，在保護生態(tài)環(huán)境與合理采伐森林之間實現(xiàn)均衡，確保國家生態(tài)安全、木材安全。
《城市化》：對于我國正在推進的集體林權(quán)制度改革，您覺得它帶來的最大成果是什么？哪些方面還需要進行深化？
崔海興：相對于國有林權(quán)改革，集體林權(quán)改革的進度較快。與國有林權(quán)改革類似，集體林權(quán)改革也經(jīng)歷了幾次大的變革，一是上世紀八十年代初期實行了林業(yè)“三定”，即穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，但由于當(dāng)時農(nóng)民缺少經(jīng)濟來源而大面積砍林，一些地方不得不將已經(jīng)承包的林地重新收回，這也直接促成了1984年我國《森林法》的出臺。到了上世紀90年代開展了觸及產(chǎn)權(quán)制度的又一輪集體林權(quán)制度改革，出現(xiàn)了一批大戶林、干部林，普通百姓在其中并未獲得實惠。目前我國正在實施的新一輪集體林權(quán)制度改革，源于我國2003年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，2008年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，使我國集體林權(quán)制度改革得到了全面推進和深化。集體林權(quán)制度改革與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一次變革，它最大的成果在于使人們的觀念發(fā)生了徹底轉(zhuǎn)變，讓人們意識到林業(yè)發(fā)展已落后于農(nóng)業(yè)，到了非改不可的地步，同時正是因為集體林權(quán)制度改革，促使了農(nóng)民增收、資源增長、林業(yè)增效。
在集體林權(quán)制度改革中，接下來要加大力度促進林權(quán)的流轉(zhuǎn)，在明確集體所有權(quán)歸屬的情況下，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、規(guī)范流轉(zhuǎn)權(quán)，引入社會資金參與林業(yè)建設(shè)，從而使集體林區(qū)真正活起來、動起來、富起來。在這方面南方一些地區(qū)如福建、江西、浙江、安徽等地做得已比較成功。此外，還要加快林權(quán)抵押貸款和森林保險的實施，使集體林區(qū)的經(jīng)營者在資金周轉(zhuǎn)中有更多余地、在財產(chǎn)受到損失時得到合理補償。
《城市化》：11月24日，國家林業(yè)局發(fā)布的《加快特色經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》中提出，要大力推進布局區(qū)域化、種植良種化、生產(chǎn)標準化、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、服務(wù)社會化，做大做強特色經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)，您能否為我們解讀一下該意見的出臺對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有哪些現(xiàn)實意義？
崔海興：這一意見的出臺，把特色經(jīng)濟林的發(fā)展提高到了戰(zhàn)略的高度，即維護國家糧油安全和生態(tài)安全的地位。同時，必然會促進農(nóng)村經(jīng)濟尤其是林業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，通過對特色經(jīng)濟林的布局、標準化生產(chǎn)、良種培育等方面的建設(shè)，為城鄉(xiāng)居民提供更為豐富的木本糧油和特色林產(chǎn)品，實現(xiàn)農(nóng)民增收、生態(tài)增效、資源增長、地方發(fā)展。林業(yè)產(chǎn)業(yè)化主要涉及以下幾方面的內(nèi)容：第一，布局區(qū)域化。地方政府要有區(qū)域性的總體規(guī)劃，給予林農(nóng)一定的引導(dǎo)，使特色經(jīng)濟林的規(guī)模適度發(fā)展，避免林農(nóng)一哄而上，導(dǎo)致林產(chǎn)品供過于求，價格下降，挫傷林農(nóng)的積極性。以北京懷柔區(qū)為例，那里是著名的板栗之鄉(xiāng)，但當(dāng)種植的規(guī)模越來越大后，林農(nóng)發(fā)現(xiàn)板栗的價格一直徘徊在十幾元左右，無法獲取更多的經(jīng)濟利益，因此很多林農(nóng)把板栗樹砍掉，種植能獲得更多效益的果樹，這無疑是一種資源的浪費。第二，種植良種化。這需要國有林場和科研機構(gòu)的積極參與，因為一家一戶的林農(nóng)很難完成良種的培育和改良。第三，生產(chǎn)標準化。投入一定的生產(chǎn)資料，按照一定的生產(chǎn)模式和標準進行種植、生產(chǎn)，這是保證產(chǎn)品質(zhì)量的最佳做法。第四，經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化。能夠形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的樹種要大力推廣，同樣以北京地區(qū)為例，房山區(qū)張坊鎮(zhèn)以生產(chǎn)磨盤柿而聞名，在那里已經(jīng)形成了非常系統(tǒng)的磨盤柿產(chǎn)業(yè)，同時還開發(fā)了以磨盤柿為主題的觀光旅游業(yè)等，形成了產(chǎn)、銷等相關(guān)的一系列產(chǎn)業(yè)，進而促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。第五，服務(wù)社會化，其中的服務(wù)主要涉及到技術(shù)、農(nóng)資、信息等，這其中既有市場化的運作，也需要政府提供幫助和指導(dǎo)使農(nóng)民更好地從事林業(yè)經(jīng)營活動。
《城市化》：城市林業(yè)是林業(yè)的一個子系統(tǒng)，也是城市建設(shè)的重要組成部分，在我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，您覺得應(yīng)怎樣將推進城市化與促進城市林業(yè)的發(fā)展相結(jié)合？
崔海興：國外在上一世紀60年代提出城市林業(yè)這一概念，我國的城市林業(yè)起步較晚，出現(xiàn)這一概念有近20年的時間。城市林業(yè)在城市發(fā)展中具有不可替代和估量的作用。目前，人們對城市林業(yè)的認識還存在一定誤區(qū)，認為城市林業(yè)只是林業(yè)部門的事，但其實不然，城市林業(yè)與交通、城建、衛(wèi)生、環(huán)保等許多部門關(guān)系密切，若只由林業(yè)部門承擔(dān)發(fā)展城市林業(yè)的任務(wù)，那么城市林業(yè)的發(fā)展必然受限，這也是目前我國城市林業(yè)發(fā)展相對滯后的原因所在。所以，在我國新型城鎮(zhèn)化背景下，首先要多部門聯(lián)動發(fā)展城市林業(yè)。
其次，應(yīng)該實施綠色城市化戰(zhàn)略。聯(lián)合國要求力爭世界城市人均綠地面積達到60m2 ，并要求達到50%的綠化覆蓋率。目前世界城市人均綠化面積為16m2 ，我國2012年底城市人均擁有公園綠地面積11.8m2 ，全國城市建成區(qū)綠化覆蓋率、綠地率已分別達到39.2%和35.3%。目前，我國很多城市存在城市林地面積與建筑物面積比例不平衡，城市林地面積相對較小，且很零散未形成規(guī)模，很難對城市環(huán)境形成較大的積極影響等問題。因此，政府需要在城市建設(shè)之初就對城市林地作出系統(tǒng)的規(guī)劃，“讓森林走進城市、讓城市擁抱森林”，保證一定量的“城市之肺”。
第三，城市林業(yè)發(fā)展要切合實際。種植鄉(xiāng)土樹種，通過喬、灌、藤、草等植物合理配置，營造各種類型的森林和以樹木為主體的綠地，避免種植單一樹種，形成以近自然森林為主的城市森林生態(tài)系統(tǒng)。達到城市森林布局合理、功能健全、景觀優(yōu)美的目的。
此外，城市林業(yè)更需要全體市民的參與。一方面要加大對城市林業(yè)的宣傳力度，讓人們認識到城市林業(yè)的功能及對城市發(fā)展的重要性，認識到城市林業(yè)與人們的身心健康、生存環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)。另一方面要建立普通市民參與建設(shè)城市林業(yè)的機制，鼓勵大家通過各種形式參加城市林業(yè)建設(shè)。
