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2024年11月24日
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據報道，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》近日由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發，農村土地制度的改革即將進入試點階段。試點將主要在新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中安排，封閉運行，確保風險可控。試點工作將在2017年底完成。
農村土地制度改革從來就是中國改革最重要、也最敏感的主題之一。是改革進入深水區之后，典型的“硬骨頭”。在十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”、“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟”、“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”、“維護農民生產要素權益”等土地改革的重點之后，2014年以來，農地承包經營權的抵押擔保試點在多地展開。
對于改革試點的主要任務，國土部部長姜大明在接受新華社采訪時表示，一是完善土地征收制度。二是建立農村集體經營性建設用地入市制度。三是改革完善農村宅基地制度。四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
此前，關于土地改革的一些爭議不絕于耳。2014年，華生[微博]與周其仁關于土地制度改革的論爭，恰是這種激烈爭論的縮影。土地制度改革是典型的知易行難。今后，必須防止正確的改革方向被既得利益阻撓。
近日，時代周報記者就土改的一些熱點話題，采訪了清華大學經濟學研究所教授龍登高。不久前，龍教授所承擔國家社科基金重大項目“中國土地制度變革史”，應邀向中央提交了一份成果要報，并獲得表彰。
土地確權讓土地成為農民財產
時代周報：十八屆三中全會的《決定》中，提出了下一步土地制度改革的內容，今年的中央一號文件明確地說要穩定承包權、放活經營權，2014年11月20日下發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出所有權、承包權、經營權三權分置，5年時間完成確權流轉頒證。我們終于看到關于以后的土地權能有了一個較為系統的表述。為什么會有這種設計？
龍登高：長久以來，農民的承包經營權是一種使用權，不是財產權。對城里人來說，房產證就是他們的財產，但對于農民來說，最重要的土地并不能成為他們的財產；現在我們說土地集體所有，集體所有權本來也應該是一種財產權，但是這種財產權并沒有實現，比如不論是農民個人還是集體，都不能拿著土地去銀行抵押貸款；另一方面，現有的土地制度下，土地流轉受到很大限制，這就使得土地產出效率受到很大限制，這樣一來土地是死的自然資源，而成不了活的生產要素。
所以現在的改革是必然的，也是我們一直在推動的。我現在承擔國家社科基金重大項目“中國土地制度變革史”，應邀向中央提交了一份成果要報，獲得表彰，內容是關于田底權田面權對當今土地制度改革的啟示。
田底權田面權是歷史上的一種土地制度。說歷史也不遠，也就是1949年以前。擁有田面權的農民只要向擁有田底權的土地所有者繳納一定地租，就可以對這塊地自由支配，自由交易，不僅包括出租，也包括抵押典當等權利，田面權是一種財產權，相比現在的承包經營權具有更完整的物權，田底權也是一種財產權，田面權和田底權互不沖突。這是形成于明清時期的一種制度遺產，在1949年之前是不少見的。承包權就應該是一種物權性質的田面權。
時代周報：不久前下發的《意見》提出5年完成土地確權，結合當下中國農村的實際情況，如何理解土地確權的現實意義？
龍登高：現在的確權還是有限的，確權還不是針對所有權，但也不是過去的使用權。不管怎樣，它可以讓農民有了土地物權的證書，就像城市居民有了房產證。現在把承包權和經營權分開，承包權和經營權都可以是物權，不再只是使用權，原來的使用權只能用來自己耕種或租賃。這樣一來農民可以用土地權證來抵押貸款，土地流轉的時候也有了更強的制度保障，為民間的改革提供了空間。
現在土地流轉受到很大約束，按原來的規定只能在村、鄉之內流轉，甚至流轉給外面的人需要集體三分之二以上的人投票同意。而有了權證之后，就不再受集體所有權的約束，農戶可以自由支配，可以運用多種多樣的交易形式。除了租佃之外，可以抵押貸款，還可以典當，比如農民要進城五年十年，可以一次性把未來五年十年的收益變現，打工也好、做生意也好，就有了一筆資金。
很多地方早已出現了事實上的私有產權，多年前就開始增人不增地、減人不減地，這不就是事實上的私有嗎？因為人們發現，原來設想的土地均分在現實中是很麻煩的，問題叢生。比如一些地方5年或10年重新劃分一次，把土地分得越來越零碎，我們曾經去調研，六口之家的七畝地分布在12處地方。村鄉土地所有已經失去了它的意義，無論是定期均分還是固定不再分，都不能保障土地平均分配這種美好愿望。
相比較而言更好的是市場化的制度，市場化的基礎就是每個人有自己的財產，可以依法選擇與決策。
宅基地制度改革可期
時代周報：據媒體報道，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》近日由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發，農村土地制度的改革即將進入試點階段。試點將主要在新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中安排，封閉運行，確保風險可控。試點工作將在2017年底完成。
媒體注意到，在宅基地方面，改革有所突破，可以在集體內部流轉，怎么評價這一改革的意義？
龍登高：允許宅基地可以在集體內部流轉，是突破。但作用和影響可能有限。財產在流動性中才有安全性，才可以通過交易讓資產和未來收益變現，這點制度的設計者應該有更清醒的認識。
征地制度改革涉及各級政府的利益，阻力會很大，最大的阻力來自地方政府，必須集各種力量來推進。
時代周報：說到土地流轉，也有人提出，農地的近距離小范圍流轉已經可以滿足流轉的需求，如果擴大范圍，形成一個大的土地市場，就會帶來土地集中？
龍登高：首先對農民來說，從供給需求的基本原理來分析，如果可以更多的對象可供選擇，更多的交易形式可供考慮，價格也就可以更高，更有利于農民。土地流轉范圍越廣越好，交易手段越多越有利，流動性越強越好。何況現在很多村莊，一個村勞力全都出去了，租給誰？
至于土地集中，首先規模化是一種趨勢，只有集中才能發揮規模效應，其次城市化是另一個不可阻擋的趨勢，農民的數量必然會減少，城市化的進程就是農民變成市民的過程，必然有相當一部分農民脫離土地。事實上現在也是每年1500萬的農民進城變成市民。
任何制度都應該從大的趨勢來考慮，土地規模經營、減少農民數量都是大的趨勢。關于土地集中的擔心，是歷史上的認識誤區，這種認識認為土地自由交易帶來土地集中、兼并，農民破產流亡，繼而帶來社會動蕩。但事實上，第一，中國歷史上的土地兼并與集中是被嚴重夸大了的，新的研究成果表明，土地占有基尼系數在合理的范圍之內，如果計入田面權、永佃權、族田等形態，基尼系數更低。第二，事實上個體小農經營在歷史上一直占主導，是因為個體小農經營有它的競爭力，從而對沖了土地集中的趨勢，還有其他的土地集中的負反饋機制也在約束土地的集中，如諸子均分制，兒子、孫子一平均分配，哪還有普遍的土地集中呢？
時代周報：現在的一種擔心是大的資本讓農民失去土地。
龍登高： 事實上農業是需要資本的，現在的情況是，農村缺乏資本，農民自己的錢存到銀行而不愿意投入并非自己的土地；銀行把錢投到國企，不會投向農村，而外來的或民營的資本也沒有投向土地的渠道，所以恰恰是缺少資本流向土地。土地改良、種子改良、水利設施建設都需要資本，經營型方式的提高需要資本，為什么臺灣農業發展好，就是因為資本的投入。
另外這也是一些知識分子把農民看低了看扁了，其實農民沒有那么短視，比如現在你給農民城市戶口農民都未必愿意放棄農村戶口。農民也會做出理性的選擇。關鍵是，一個制度不能針對個別的現象，而是要根據普遍的規律去設定。
這是一種典型的把自己當作農民救世主的看法，為了避免個別農民破產，就不能讓他們擁有自己的土地，而要政府來替農民看管土地，這是計劃經濟的思維。
時代周報：據悉，有關積極發展賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案也即將發布，核心是賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等六項權能。通常理解集體資產也包括土地，是不是可以理解成，在原有的家庭聯產承包責任制以外，土地可以有另一種集體所有形式？
龍登高：在一些基層的改革實踐中，這種形式早就有，如一些地方的股田制，比如一些村子農民都不種地了，把土地出租建廠房，然后獲取收益。股份制也可以看做是一種集體產權形式，股份制具有整體產權的完整性，另一方面又是由眾多股東通過擁有私人股份構成的，每個人可以自由支配自己的股份，交易股份的同時不影響公司產權的完整性。
時代周報：以后這種股份制會不會成為一種趨勢？
龍登高：我認為應該強調多元化，中國這么大，土地有的靠近城市，有的地處偏遠，有的土地肥沃，有的土地成片，有的是山區，作為制度設計者，是不能替人們去設計一個放之四海而皆準的統一形式，只能說鼓勵民眾、基層去探索各種形式，因地制宜，不要給他們太多框框。
時代周報：以上這些政策、或說這一輪的改革，對農村經濟的影響會有多大？你認為，它的重要性可以和當年的家庭聯產承包責任制作比較嗎？
龍登高：個人判斷它是一個長期的過程，因為這些改革還受到很多的約束，特別是受到集體產權的約束，這種約束不會一下子打破，它不會像家庭聯產承包責任制那樣，一年之內產出就明顯增加，但是長遠來說它會成為中國農村經濟的一個增長點，特別是土地確權，讓土地成為農民的財產，可以自由地變現、流轉，就像城市居民處置自己的房產。當18億畝土地由一般的自然資源變成了一種財產之后，整個中國的財富又會大大地增加。只需要想象一下，將城市居民沒有房產、只有房子的居住使用權的情況，和現在的情況來對比，就知道這其中的差距有多大。
土改還需進一步解放思想
時代周報：能不能說現在改革方向已經明確？
龍登高：我認為有了很大進步，但還沒有非常明確，仍是頭痛醫頭腳痛醫腳。上個世紀80年代制度阻擋農民進城，后來一點一點放松，都是被迫地改，被社會的發展推著去做，制度沒有體現系統性的思考。
如果考慮到實施成本高，那么現在就讓承包權和經營權變成物權，讓土地真正變成農民的財產。
時代周報：在這一輪土改中，據你觀察，有哪些不確定因素？
龍登高：一個是要推動這一輪改革的制度配套，比如出臺的新的政策跟過去的政策是沖突的，有的人又拿舊有的制度來限制你；二是要進一步解放思想，要破除思維禁錮；三是要多樣化，禁區越少越好，鼓勵農民自由地選擇，事實上只要制度是透明的、信息是充分流動的，絕大多數農民會作出理性的選擇，你可以給他們一些參考，但你不可能替代所有農民多樣化的選擇與創新。
我認為這一輪改革還在一個變動的過程之中，需要進一步推進，套用那句話就是要“進一步解放思想”。
現在改革到了攻堅的階段，最值得擔心的是以冠冕堂皇的理由去設置障礙，如以堅持公有制的名義去損害農民的利益、以集體的名義剝奪個人的權利。需要防范的是土地管理的“官本位”，官本位正是體現在資源控制上，而土地改革就是要把土地的財產權還給農民。
爭議
甲方:華生(燕京華僑大學校長、東南大學經濟管理學院名譽院長)
如果以為市場經濟和私有產權就是我的土地我做主，并以此來設計我們的土地制度，那就完全走錯了方向。
農地入市只能是入農業土地的市。農地能流轉成非農建設用地，成為土地權益人可以自由選擇的權利，則無論在中國，還是在國外發達的市場經濟國家，顯然都不現實。盡管我支持從改革方向上說農地農宅可以也應當入市，但要循序慎重從事，嚴格區分城郊非城郊，區分在農地大旗下的耕地和建設用地。
小產權房的建造和交易確實違反了一系列的法律規定，應該依法拆除。任何違建都是利用個人成本與社會成本的差異，以損害社會總福利為代價而謀取個人利益的擴張，因此永遠也不會成為改革的方向。
賀雪峰(華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任)
中國在過去30年中，創造了舉世矚目的經濟發展成就，實現了中國百年民富國強的夢想。我相信這點大家不會懷疑，過去30年經過增長兩位數，在這樣的增長情況下，我們都是靠世界上不存在的、缺乏常識的、必須改變的制度，包括土地制度來實現的。中國土地方面一個是新民主主義政權，另一個就是社會主義改造。這兩條形成了今天中國獨特的消滅土地私有制和土地私立主的制度。這和主流的資本主義國家和其他的一般國家差別非常大，它是社會主義的遺產。
既然土地制度創造了奇跡，目前并沒有出現明顯的弊病，那么我們還是不要貿然行事。現有土地制度是中國未來發展的優勢，也是未來能否走入先進國家的例證。
乙方：周其仁(北京大學中國經濟研究中心教授)
農地農房入市，在我國早就不是罕見現象，不會天下大亂。“農地農房可以入市”，不等于“非入市不可”，既然法定為農民的財產權利，轉不轉、讓不讓、以什么形式轉讓，都要在權利人自愿的前提下由交易各方在市場上決定。農房農地入市，不但讓地處大都市圈內的農民有機會先富起來，幫襯外來農民工得到一塊落腳之地，而且可以直接幫襯向外遷移的農民，讓他們在自帶勞力進城之余，也在老家入市農地農房的“財產性收入”中，多少分得一杯羹。“小產權”房應予合法化，回看當年“盲流”問題之消失，說明城鄉打通的勞力市場化、產品市場化皆不可阻擋。既然人可轉，農房農地的流轉怎么擋得住？
黨國英(中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任)
土地制度如何改？一是先要解放思想，形成關于所有權的工具性概念，把各個領域的私營經濟發展主體的平等權利看做社會主義重要經濟基礎，大膽建立各類居民的土地財產權。二是改革政府土地規劃管理體制，合理配置各級政府的土地規劃管理權限；中央政府強化對生態用地的規劃管理，健全市場秩序，建立農業保護區，其他土地在參數透明的調控框架下轉移給地方政府管理。三是在規劃管理的基礎上開放土地市場，拆除市場藩籬，讓各類主體平等參與土地市場交易。大方向明確后，具體路徑的選擇不是太大難題。(實習記者 高揚 整理)
