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2024年11月24日
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（一）土地改革的歷史進程
從井岡山革命根據地時期的“土地革命”到新中國成立后仍在持續的“土地改革”，土地制度的改革貫徹中國近代革命史。在共產黨的領導下，經過土地改革，農村的土地由地主所有轉變為農民所有。但是，土地改革并沒有改變土地的私有性質，廣大農村土地都是農民個人所有，而城市土地也仍由私人所有。1954年中華人民共和國的第一部《憲法》中明確保護農民的土地所有權。
從1954年到1975年，中國經歷了許多“運動”，如農村合作化運動、公私合營運動、私房改造運動、人民公社運動等。前述各項“運動”的目的都是完成包括土地在內的生產資料的國有化或集體所有化，但是，上述運動并沒有徹底地消滅土地私有的情況，私人所有的土地事實上仍大量存在。而且，從法律形式上而言，也沒有通過立法明確建立國有或集體所有的土地制度。直到1982年，新修訂的中華人民共和國《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”該條規定確立了我國的土地所有制度，即國家和集體二元土地所有制，徹底結束了土地私有制在我國的歷史。
從1978年底安徽鳳陽小崗村農民包產到戶開始，我國逐步建立了農用地的承包經營權制度。但是，對于建設用地的管理，制度改革的過程卻十分曲折、復雜，直到今天仍在繼續。1982年《憲法》和1986年頒布的首部《土地管理法》對于土地使用制度進行了嚴格的限制：土地的供應由國家分配，任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。該等法律限制之下，實際上不存在土地市場。
1988年12月29日，全國人大常委會對《土地管理法》進行第一次修正，確立了土地有償使用制度和土地使用權出讓、轉讓制度。1990年5月19日，國務院發布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（下稱“《出讓和轉讓暫行條例》”），國有土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押。至此，國有建設用地的一級市場（國有建設用地使用權出讓）和二級市場（國有建設用地使用權轉讓）初步形成。
在國有建設用地土地市場逐步建立的同時，伴隨著上個世紀80年代鄉鎮企業蓬勃發展，農村集體建設用地市場曾盛極一時。根據1986年和1988年的《土地管理法》，凡國家建設征用土地，鄉鎮企業建設用地，農民蓋房占用耕地、園地，只要獲得縣級或縣級以上人民政府的批準，都可以在集體土地上實施。當時，國家并沒有嚴格限制集體土地用于建設。
但是，鄉鎮企業的蓬勃發展也導致了耕地的大量流失。為保護耕地，1997年初，中央提出要建立“世界上最嚴格的土地管理制度”。1998年，《土地管理法》進行了全面修訂。本次修訂為了落實耕地保護這一目標，建立了土地用途管制制度，將全國土地區分為“農用地、建設用地和未利用地”，并以此為基礎，進而建立基本農田保護、農地轉用審批、耕地占補平衡等一系列制度。1998年《土地管理法》還將征地審批權上收至國務院和省級人民政府，通過征收審批、農用地轉用審批和農用地轉用指標管理，限制農用地轉為建設用地。
同時，為了實現國有土地資產的保值和增值，國家積極推行國有土地有償出讓制度，嚴格限制鄉村建設用地的用途和規模，并關閉了集體土地市場，只保留國有土地市場。在這個單一封閉的土地市場中，政府是唯一的土地一級供應商，集體土地必須經政府征收為國有土地，然后才可以進入土地市場。國家對建設用地一級市場的壟斷就此形成。
土地一級市場的壟斷形成之后，地方政府在土地財政的驅動之下，借助土地儲備制度，開始了轟轟烈烈的城市化運動。最嚴格的土地管理制度并沒有遏制住地方政府征收集體土地的沖動。實踐中，征收農民集體所有的土地是取得儲備用地最主要的方式，這導致1998年《土地管理法》的初衷——耕地保護——也沒有得到有效的維護。同時，由于強拆造成悲劇，失地農民缺乏生活保障，房價高漲等各種因素，土地改革的呼聲又起。
回顧我國土地法律制度建立與發展的過程可以發現，土地法律制度一直處于變化發展的過程之中，有進步也有反復。這是因為，土地制度是經濟制度乃至政治制度的核心，因此，每一次政治、經濟制度的變革，均伴隨著土地制度的改革。當今中國的土地法律制度是過去30年經濟、政治改革的產物，也是未來改革的起點，我們仍處于土地改革的歷史進程之中。
（二）我國土地法律制度的基本框架
綜合分析我國土地相關法律法規，可以細化為許多具體土地法律制度，主要包括：
(1) 土地所有權制度；
(2) 土地用途管制制度；
(3) 國有建設用地使用權出讓和轉讓制度；
(4) 農村土地承包經營制度；
(5) 土地征收征用制度；
(6) 土地儲備及土地前期開發制度；
(7) 閑置土地處置制度。
以上各項具體的土地法律制度構成了我國現有的土地法律制度體系。房地產開發中遇到的各種具體的土地法律問題，都應在上述制度框架內尋找法律上的解決方案。
