以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
星期日
設(shè)為首頁(yè)
|
加入收藏
搜索
人物簡(jiǎn)介：袁崇法，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域著名專(zhuān)家，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心規(guī)劃委員會(huì)副主任、研究員，國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心規(guī)劃總監(jiān)，中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)，中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專(zhuān)家委員。
12月4日，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布了《居住證管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），至此，在國(guó)內(nèi)部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的居住證管理制度終于有了全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束了各自為政的局面。作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的配套措施，居住證政策是外來(lái)人口最為關(guān)心的一項(xiàng)關(guān)乎切身利益的制度，《征求意見(jiàn)稿》發(fā)布后也立即引起了全社會(huì)的關(guān)注，其中教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的社會(huì)公共服務(wù)及福利待遇問(wèn)題更成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。
就這一熱點(diǎn)事件，《城市化》雜志記者專(zhuān)訪了中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專(zhuān)家委員、中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)袁崇法。在采訪中他首先肯定了居住證政策對(duì)社會(huì)進(jìn)步的重大意義，同時(shí)也直言，居住證制度應(yīng)秉持公平的理念，摒棄那些人為設(shè)置的門(mén)檻，將平等權(quán)利交還給公民。
《城市化》：您如何評(píng)價(jià)新發(fā)布的《居住證管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》？
袁崇法：這是向戶籍制度改革邁出的決定性與實(shí)質(zhì)性一步。
我國(guó)的戶籍改革從上世紀(jì)80年代就已經(jīng)開(kāi)始。1984年，中共中央一號(hào)文件發(fā)布了《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，其中就已經(jīng)涉及到了關(guān)于農(nóng)民自理口糧進(jìn)城落戶的內(nèi)容。當(dāng)時(shí)正值改革開(kāi)放后，市場(chǎng)異常活躍，市場(chǎng)的要素流動(dòng)也隨之積極起來(lái)，那時(shí)城市之間的人員流動(dòng)還不普遍，但農(nóng)村一些有能力或做販運(yùn)生意的人，由于在農(nóng)村就業(yè)力不足，已經(jīng)開(kāi)始到城里打工，所以當(dāng)時(shí)文件里就提出來(lái)農(nóng)民可以進(jìn)城落戶。
我國(guó)的城鄉(xiāng)戶籍管理差異是歷史產(chǎn)物。由于當(dāng)時(shí)生活必需品供應(yīng)不足，城市戶籍管理上附著很多社會(huì)福利和分配制度，尤其是一些生活必需品也與戶籍捆綁在一起。城里人通過(guò)糧票、油票、布票、工業(yè)票等等，實(shí)現(xiàn)生活必需品和公共福利的分配。為了保證供應(yīng)，必須人人平等，無(wú)論你是干部還是普通百姓，一個(gè)月吃多少斤糧食都是定量且無(wú)差別的。而農(nóng)村則完全是自給自足，商品化很低。所以在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，形成了兩種生活品保障和公共福利的分配制度。改革開(kāi)放后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活必需品不再附著于戶籍，退出了城鄉(xiāng)戶籍管理，這使得城鄉(xiāng)之間在消費(fèi)品分配制度上沒(méi)有了太大的差別，剩下按照城鄉(xiāng)戶籍來(lái)劃分的只有公共服務(wù)。目前公共服務(wù)的項(xiàng)目越來(lái)越集中，而這些公共服務(wù)如果按照現(xiàn)在《征求意見(jiàn)稿》中的制度來(lái)實(shí)施，那么大部分也將會(huì)逐漸取消城鄉(xiāng)之間的差別。但是這距離真正的戶籍改革還較遠(yuǎn)，因?yàn)橹挥羞M(jìn)城的人才可以享受到優(yōu)于農(nóng)村的城市公共服務(wù)，不進(jìn)城的農(nóng)村戶籍的農(nóng)民，仍然享受不到這些農(nóng)村沒(méi)有的公共服務(wù)，這需要一步一步做出改變。
《征求意見(jiàn)稿》中提到，無(wú)論是以農(nóng)民身份進(jìn)城打工，還是一個(gè)城市的市民流動(dòng)到另外一個(gè)城市，只要在居住地具備一定條件，其享受到當(dāng)?shù)馗采w范圍內(nèi)的公共服務(wù)就越來(lái)越多。當(dāng)然可能還有一些方面暫不能解決，例如教育中只談到了義務(wù)教育，不含高中和大學(xué)，因?yàn)楝F(xiàn)行的高考制度是有指標(biāo)的，因此無(wú)法包含在其中。但不管怎么樣，先解決已經(jīng)向城市流動(dòng)的部分人口，也就是已經(jīng)有一段時(shí)間就業(yè)在城市，居住在城市，但又不能享受到當(dāng)?shù)靥峁┑南鄳?yīng)基本公共服務(wù)的人群，我覺(jué)得已經(jīng)是一個(gè)很大的進(jìn)步。因?yàn)橛行┺r(nóng)民進(jìn)城后，已享受不到戶籍所在地的農(nóng)村集體提供的一些服務(wù)；有些城市戶籍人戶分離、異地就業(yè)的人群也享受不到自己戶籍所在城市提供的公共服務(wù)。先解決這部分最急迫、最急需的人群，以問(wèn)題導(dǎo)向式來(lái)提出解決方案，為以后城鄉(xiāng)之間的戶籍改革和經(jīng)濟(jì)一體化的公共服務(wù)安排都打下良好的基礎(chǔ)。
另外，這一制度也有其長(zhǎng)遠(yuǎn)性考慮。我們還正處在城市化進(jìn)程中，當(dāng)前人口流動(dòng)一個(gè)最典型的現(xiàn)象就是農(nóng)村人口進(jìn)到城市，農(nóng)村戶籍人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏丝谑钱?dāng)前階段面臨的主要問(wèn)題。等到我國(guó)城市化率達(dá)到70%、80%，也永遠(yuǎn)都有一部分人是處在流動(dòng)狀態(tài)的，在城市之間流動(dòng)，這在發(fā)達(dá)國(guó)家也普遍存在。這些流動(dòng)人口需要在任意一個(gè)地方都能享受到當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)，居住證政策可以在將來(lái)慢慢演變?yōu)榻⒃诹鲃?dòng)人群上的一種常態(tài)化制度。因?yàn)榧词乖趹艏母飭?wèn)題已全部得到解決后，也需要有一個(gè)制度來(lái)使流動(dòng)人群的就業(yè)信息得到積累、記憶，使他過(guò)去的就業(yè)記錄不因?yàn)閾Q了地方而被一筆抹掉，這顯示出一種社會(huì)公平。同時(shí)無(wú)論是城市化社會(huì)還是未來(lái)現(xiàn)代社會(huì)，都以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行資源配置，在這一制度形成后，將更加鼓勵(lì)市場(chǎng)要素充分地流動(dòng)，人作為勞動(dòng)力是市場(chǎng)中一個(gè)關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，更需要流動(dòng)起來(lái)，這樣市場(chǎng)才有活力。這種流動(dòng)就要建立在相應(yīng)的制度之上，因此這一制度不光是解決目前一兩個(gè)億“候鳥(niǎo)”式人群的問(wèn)題，也為未來(lái)城市、城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)設(shè)定了常態(tài)化制度，從這一意義上來(lái)說(shuō)居住證政策非常有價(jià)值。
《城市化》：《征求意見(jiàn)稿》在公共服務(wù)中將住房保障排除在居住證持有人可以即刻享有的基本公共服務(wù)之外，“需要各部門(mén)和地方積極創(chuàng)造條件”居住證持有者才可享受到住房保障權(quán)利，這與《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中提到的“把符合條件的外來(lái)人口(農(nóng)民工)納入保障房”等政策方向是否矛盾？
袁崇法：這并不矛盾。因?yàn)楝F(xiàn)在我們很多地方的住房保障和相關(guān)公共服務(wù)需要地方財(cái)政來(lái)支付，并不是國(guó)家層面投資，雖然國(guó)家有統(tǒng)籌考慮，但主要的投入還是需要地方政府來(lái)負(fù)責(zé)。因此需要地方政府根據(jù)自己的實(shí)際能力來(lái)解決這一問(wèn)題。因?yàn)榧幢闶菓艏丝诮鉀Q住房保障也是需要有條件的，所以住房保障等服務(wù)，可能地方政府需要更多的投入，各個(gè)地方需要再重新設(shè)置一點(diǎn)條件，也是可以理解的。
《城市化》：在確立落戶條件時(shí)，《征求意見(jiàn)稿》中提到不同人口數(shù)量的城市可以依據(jù)自身情況，根據(jù)相應(yīng)的社保年限來(lái)進(jìn)行，但對(duì)“城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市”只提出了指標(biāo)，并未做出明確規(guī)定，對(duì)此可否談?wù)勀目捶ǎ?/strong>
袁崇法：設(shè)置繳納社保的年限，這是很重要的一點(diǎn)，《征求意見(jiàn)稿》中提到，50萬(wàn)人口以下的城市社保年限不超過(guò)3年，50—100萬(wàn)人口的城市社保年限不超過(guò)5年，然而再到越大的城市就沒(méi)有再提。這就是說(shuō)，一個(gè)人在某地享受基本公共服務(wù)是和他的貢獻(xiàn)相對(duì)應(yīng)的，進(jìn)小城市設(shè)置繳納社保年限少，是因?yàn)樗峁┑墓卜?wù)相對(duì)較少，即便提供了，水平也相對(duì)較低，所以少一點(diǎn)年限；越發(fā)達(dá)越成熟的城市，提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，就需要做更多的義務(wù)貢獻(xiàn)，這是合理的，也體現(xiàn)了公平的原則。之前很多地方辦理居住證或落戶提出特殊的條件，例如北京，要求學(xué)歷在研究生以上，其他一些地方要大學(xué)生以上，就不太講理，因?yàn)槌鞘胁荒芴羧耍萌说臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)由企業(yè)來(lái)設(shè)置，而不是由城市。企業(yè)決定用什么樣的人，城市不應(yīng)該對(duì)人在素質(zhì)上提出不同的條件，只要就業(yè)了，繳納了社保，給城市做了貢獻(xiàn)，無(wú)論你有沒(méi)有文化，都應(yīng)該得到與之相應(yīng)的服務(wù)，因?yàn)槌鞘幸坏┨羧耍妥兂闪似缫暋?/p>
《征求意見(jiàn)稿》中并沒(méi)有強(qiáng)化像上海、北京等一些城市要設(shè)定什么樣的具體限制，或者海歸、研究生、獲得創(chuàng)造發(fā)明獲獎(jiǎng)的、獲得勞動(dòng)模范的人群就有哪些特殊的待遇，我認(rèn)為這是對(duì)的。雖然意見(jiàn)稿中沒(méi)有提到，但地方政府在執(zhí)行中應(yīng)該會(huì)設(shè)置一些限制，如果設(shè)置的限制跟人的公平性有矛盾就是不合理的，只有繳納社保的年限設(shè)置，才是唯一公平的原則，因?yàn)榫幼∽C的背后是當(dāng)?shù)卣峁┑墓卜?wù)，而基本公共服務(wù)就是地方財(cái)政的公共開(kāi)支，公共開(kāi)支靠在這個(gè)城市里就業(yè)的人創(chuàng)造稅收來(lái)支付，從這一意義而言，社保是唯一的對(duì)等要素。有可能地方政府在沒(méi)有完全吃透這一精神時(shí)，會(huì)附加一些條件，但我個(gè)人認(rèn)為這是不合理的，如果非要些加注特殊條件，企業(yè)可以在錄用人上加以選擇，但由政府設(shè)置則肯定不可取。
不光如此，我認(rèn)為，即使是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，例如從地方的某個(gè)省份調(diào)到北京來(lái)工作，也應(yīng)該按照這一政策來(lái)執(zhí)行，不能立刻就解決戶籍，特別是跟隨過(guò)來(lái)的家眷。因?yàn)槟銊倎?lái)北京一下就解決戶籍，但并沒(méi)有做出貢獻(xiàn)，那么憑什么得到呢？你所享受到的是別人做的貢獻(xiàn)，這并非在計(jì)較絕對(duì)的平均主義，因?yàn)楝F(xiàn)在是個(gè)透明的社會(huì)，人們不光知道政策的界限在哪里，還想知道政策的依據(jù)是什么，所以我認(rèn)為居住證制度是歷史的大大進(jìn)步，把人對(duì)城市的貢獻(xiàn)緊密的結(jié)合在了一起，但是我們多年來(lái)已經(jīng)形成了居高臨下挑選人才的固有觀念和工作習(xí)慣，仍有很多標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的配套制度沒(méi)有及時(shí)跟上，因此這一政策在執(zhí)行過(guò)程中難免不出現(xiàn)問(wèn)題，但我們?nèi)詰?yīng)看到它的進(jìn)步性。
