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2024年11月24日
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33歲的郝芳芬是四川雅安市漢源縣九襄鎮(zhèn)的一名村民，在成都市從事家政服務(wù)已近8年。談到落戶成都或者雅安市，郝芳芬顯得有些猶豫。她坦言，雖然這幾年收入從過去每月的1500元漲至2500多元，但她還是希望將戶口留在家鄉(xiāng)。“大城市生活成本比老家高多了。在老家，自己有地，吃喝不愁。”
在國務(wù)院新出臺的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中，將在2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶作為一項(xiàng)重要目標(biāo)。然而《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在浙江、河南、四川、陜西、江西等地采訪時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，盡管各地均出臺了政策推進(jìn)戶籍制度改革，但相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民卻因擔(dān)心自己原有利益受損和難以享受城市居民配套待遇而心存顧慮，“進(jìn)城不落戶”的現(xiàn)象突出，甚至出現(xiàn)了原有城市戶籍人口希望換成農(nóng)村戶籍的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。
戶口利益鏈此消彼長
農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)顧慮多
浙江省公安廳人口管理與服務(wù)總隊(duì)總隊(duì)長阮文廣認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)不斷加快和社會利益格局持續(xù)調(diào)整，農(nóng)村戶口背后的利益鏈越來越長，城鎮(zhèn)戶口背后的利益鏈越來越短，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶意愿不強(qiáng)的趨勢還可能進(jìn)一步加劇。
和郝芳芬一樣，在勞務(wù)輸出大省四川、河南等地，大多數(shù)農(nóng)民工對在城鎮(zhèn)落戶“顧慮較多”。國家統(tǒng)計(jì)局河南調(diào)查總隊(duì)2013年底的一份調(diào)研報(bào)告顯示，盡管當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民的意愿較為強(qiáng)烈，超過八成的農(nóng)民愿意在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，但在城鎮(zhèn)落戶的積極性并不高，商丘市愿意落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口比例不足5％。
在人口流入大省浙江，由于擔(dān)心不能在城鎮(zhèn)長期穩(wěn)定就業(yè)，對流出地農(nóng)村的既得和預(yù)期利益又難以割舍，在流入地落戶的意愿也并不強(qiáng)烈。據(jù)2014年2月該省流動(dòng)人口流動(dòng)狀況抽樣調(diào)查，“希望在居住地落戶的”僅占8.5%，大部分流動(dòng)人口更看重務(wù)工收入、子女就學(xué)和社會保障等問題。
河南省許昌縣尚集鎮(zhèn)羅門村村民完海亮“一輩子窮在戶口上”的遭遇正是許多農(nóng)民“進(jìn)城不轉(zhuǎn)戶”心態(tài)的注腳。近4000口人的羅門村，2000多個(gè)勞動(dòng)力全部在外務(wù)工，800多戶中在市縣購房者多達(dá)100多戶，但戶口都留在村里。2004年農(nóng)業(yè)稅廢除后，完海亮借在鄭州工作之機(jī)，花費(fèi)數(shù)萬元將全家4口的戶口遷到了鄭州，此后企業(yè)倒閉，失業(yè)多年連社會保險(xiǎn)的費(fèi)用都難以為繼，無奈之下，2012年，完海亮花費(fèi)2萬多元為村里打井、修路，得到村民許可，又重新將戶口遷回了農(nóng)村。
落戶成本成“硬骨頭”
城鎮(zhèn)承載能力有限
據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國城市化發(fā)展報(bào)告2012》，在社會保障和公共服務(wù)配套上，農(nóng)民市民化的平均成本為10萬元/人，進(jìn)入大城市的成本還將成倍增加。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在浙江、四川、江西等地追蹤采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，落戶成本高是許多戶籍制度改革參與者們最大的顧慮。
教育問題一直是進(jìn)城務(wù)工人員最關(guān)注的話題。近年來，各地大力解決進(jìn)城務(wù)工人員子女的就讀問題。隨著大量農(nóng)民工子女流入城鎮(zhèn)，給地方財(cái)政帶來了一些負(fù)擔(dān)。成都市教育局局長呂信偉曾給記者算過一筆賬：成都現(xiàn)有義務(wù)教育階段外來務(wù)工子女36萬人，每人每年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅300元，而成都市生均教育成本在1萬元以上。
“只要農(nóng)民工落戶南昌，其子女入學(xué)和當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡优雽W(xué)并無政策上的差異。”南昌市教育局義務(wù)教育工作處楊雪飛介紹。經(jīng)測算，若南昌新增100萬城市人口，預(yù)計(jì)學(xué)生將增加20萬人。而要在短時(shí)期建立一批師資合格的教師隊(duì)伍、能夠提供合格教育質(zhì)量的學(xué)校非一朝一夕之事。
城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套也成為戶籍改革后城鎮(zhèn)化面臨的突出問題。以自來水供給為例，今年以來，鄭州城區(qū)因干旱問題已發(fā)生兩次供水危機(jī)。按照規(guī)劃到2020年，鄭州市中心城區(qū)人口要達(dá)到700萬，而目前僅為300多萬。鄭州市自來水公司的規(guī)劃顯示，為了配套人口增長，鄭州市將新建7個(gè)水廠，供水能力達(dá)到214萬立方米，為目前鄭州市供水能力的數(shù)倍。但一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)是，目前僅有一座水廠在建，其余規(guī)劃僅停留紙面，周邊水源呈現(xiàn)枯竭態(tài)勢。而河南省電力公司也反映，當(dāng)前，隨著人口向城鎮(zhèn)的集聚，鄭州等大城市和縣域農(nóng)電的迎峰供給也都日漸緊張，大城市限電和農(nóng)村超負(fù)荷區(qū)域存在擴(kuò)大化趨勢。而龐大的電網(wǎng)新建和擴(kuò)容投資以及供地等問題都日漸凸顯。
“當(dāng)前城鎮(zhèn)承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力比較有限。近年來浙江省各地的環(huán)境污染、交通擁堵、房價(jià)和生活成本上升、就學(xué)就醫(yī)資源緊張等‘城鎮(zhèn)病’已逐漸顯現(xiàn)。”阮文廣說，“以2300萬流動(dòng)人口基數(shù)計(jì)算，全省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化總成本將達(dá)2.3萬億元，而2013年浙江省地方財(cái)政收入為3797億元。”
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化
促進(jìn)人口雙向流動(dòng)
專家認(rèn)為，需要在制度設(shè)計(jì)上考慮到農(nóng)民的利益和意愿，通過市場化手段和利益贖買選擇來保障農(nóng)民的自由選擇權(quán)，而不是采取強(qiáng)制性和強(qiáng)迫性措施。
河南省發(fā)改委主任孫廷喜認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的科學(xué)推進(jìn)必須確保農(nóng)民的利益不受損害，要積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)、農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作和集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)民收益最大化，消除農(nóng)民進(jìn)城后顧之憂，彌補(bǔ)進(jìn)城個(gè)人成本，增強(qiáng)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移動(dòng)力。
河南大學(xué)教授耿明齋認(rèn)為，破解戶籍逆城鎮(zhèn)化的困局，除農(nóng)村個(gè)人資產(chǎn)問題外，培養(yǎng)農(nóng)民進(jìn)城必需的文化和技術(shù)等“軟實(shí)力”，一方面，政府部門應(yīng)該多為農(nóng)民工提供教育、培訓(xùn)的機(jī)會和平臺，從政策上要求農(nóng)民工必須接受必要的事業(yè)培訓(xùn)或持證上崗；另一方面，農(nóng)民工要積極主動(dòng)參加各類學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高自身文化水平和技能水平，提高自身就業(yè)能力和技能水平，真正在城市立足。
“戶籍制度改革目前只是邁出了第一步，實(shí)際上，城鄉(xiāng)戶籍制度改革和城鄉(xiāng)一體化，不僅意味著農(nóng)村人口可以在城市定居，也意味著城市人口可以到鄉(xiāng)村定居。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員李人慶說，“如果只有單向的流動(dòng)，那還稱不上所謂的一體化。我們要改變傳統(tǒng)思維，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不一定是城來統(tǒng)鄉(xiāng)，完全可以借鑒農(nóng)村政策中好的，來影響城市政策。在城鄉(xiāng)之間都需要在福利和保障政策上不斷消除不平等的權(quán)利責(zé)任，建構(gòu)國民一體化的權(quán)利責(zé)任保障體系。對于其選擇也要考慮到其心理社會承受力給予一定緩沖期，緩解其心理壓力和社會適應(yīng)壓力。”
著眼就地市民化
傾斜性投資中小城鎮(zhèn)
專家認(rèn)為，當(dāng)前要推進(jìn)戶籍制度改革，關(guān)鍵在于通過同步配套改革，增強(qiáng)進(jìn)城動(dòng)力，解決好進(jìn)城農(nóng)民工在住房保障、就業(yè)服務(wù)、子女教育等方面的需求，逐步實(shí)現(xiàn)社會保障跨市州接續(xù)，全省范圍無縫對接，推動(dòng)城鎮(zhèn)常住人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和同等權(quán)利。
“人口城市化和市民化需要相應(yīng)的公共財(cái)政支撐，如何分?jǐn)偭鲃?dòng)人口定居所帶來的城市化財(cái)政負(fù)擔(dān),是一個(gè)尚待解決的難題。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員李人慶認(rèn)為，“中小城市的人口擴(kuò)張會對人口流入地財(cái)政帶來壓力，財(cái)政保障需要解決財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的問題。”
阮文廣認(rèn)為，戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)著眼于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地市民化。就近就地市民化成本較低。從城市承載能力看，流動(dòng)人口過度流向大城市，可能會給大城市帶來交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張、城市貧富兩極分化等“大城市病”。同時(shí)，隨著農(nóng)村生活水平日益提升，農(nóng)村人口到大城市居住生活的意愿正日益減弱。無論從城鎮(zhèn)化長遠(yuǎn)發(fā)展看，還是從農(nóng)村人口自身意愿看，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化應(yīng)該是戶籍制度改革的最佳選擇。
“現(xiàn)在國家主導(dǎo)向農(nóng)村地區(qū)投資較多，利益集團(tuán)大公司主導(dǎo)的投資多集中于大城市，而中小城市和建制鎮(zhèn)等恰恰是目前投資少有覆蓋的地方。我們需要改變現(xiàn)在的國家財(cái)政戰(zhàn)略，堅(jiān)持向城鎮(zhèn)做傾斜性投資，改變以往投資集中于大城市的局面，以投資改善中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍認(rèn)為。
此外，阮文廣認(rèn)為，當(dāng)前我國戶籍管理制度相關(guān)法律法規(guī)滯后，已成為深入推進(jìn)戶籍制度改革面臨的嚴(yán)峻問題，早已與我國目前的社會情況不相適應(yīng)，使推進(jìn)戶籍制度改革缺乏全面完整的法律參照，建議盡快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，讓基層部門在具體操作過程中有法律依據(jù)。
